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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por
doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don
Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de
Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera,
don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay
Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don
Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez,
don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps,
Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En los recursos de inconstitucionalidad acumulados
núms. 1000/98 y 1453/98 promovidos,
respectivamente, por el Gobierno y el Parlamento de Canarias contra
el apartado 2 del art. 7, los apartados 1, 2, 6 y 10 del
art. 9, y el apartado 3 de la disposición transitoria
decimonovena de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de
medidas fiscales, administrativas y del orden social. Ha
intervenido el Abogado del Estado, en la representación
que ostenta. Se ha personado el Senado, a través del
Letrado de las Cortes Generales don Manuel
Fernández-Fontecha Torres, y el Congreso, a través del también
Letrado de las Cortes Generales don Fernando Sainz
Moreno. Ha sido Ponente el Magistrado don Javier
Delgado Barrio, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1. El día 7 de marzo de 1998 tuvo entrada en este
Tribunal escrito de don Martín Orozco Muñoz, Director
General del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias,
registrado con el núm. 1000/98, interponiendo recurso
de inconstitucionalidad contra el apartado 2 del art. 7
de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas
fiscales, administrativas y del orden social, que modifica
el art. 3.1 de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de
impuestos especiales, incluyendo a Canarias en el ámbito
de aplicación y exigibilidad del impuesto sobre la
electricidad, por vulneración de la disposición adicional
tercera de la Constitución y del art. 46.3 del Estatuto de
Autonomía de Canarias, como consecuencia, de un lado,
de haberse aprobado un tributo para Canarias que
vulnera el principio de franquicia fiscal sobre el consumo
garantizado por el bloque de la constitucionalidad y, de
otro, por haberse modificado el régimen económico y
fiscal canario en contra del informe desfavorable emitido
por el Parlamento de Canarias.
El Gobierno canario, en el terreno jurídico-material,
estructura sus alegaciones en una triple argumentación:
en primer lugar, la configuración del régimen económico
y fiscal de Canarias en el bloque de la constitucionalidad;
en segundo lugar, la vulneración por el impuesto especial
sobre la electricidad, en su aplicación a Canarias, del
principio de franquicia fiscal sobre el consumo y, por
ende, del régimen económico fiscal garantizado por el
bloque de la constitucionalidad; y, finalmente, la no
inclusión del impuesto especial sobre la electricidad entre
las excepciones admitidas al principio de franquicia fiscal
sobre el consumo.
Por lo que se refiere al contenido del régimen
económico y fiscal del archipiélago canario, comienza el
Gobierno canario señalando que éste se ha venido
configurando como un sistema fiscal especial frente al
régimen general operativo en el resto del territorio nacional,
como consecuencia de las condiciones geográficas,
sociales y económicas inherentes al ámbito insular sobre
el que se proyecta. Dicha singularidad económico-fiscal
ha tenido un reconocimiento expreso en nuestra
Constitución, en cuya disposición adicional tercera se indica
textualmente que: "la modificación del régimen
económico y fiscal del Archipiélago canario requerirá informe
previo de la Comunidad Autónoma o, en su caso, del
órgano provisional autonómico". De este reconocimiento
constitucional se deduce -a juicio del Gobierno
canariola constatación y confirmación de un régimen económico
y fiscal, "en apelación a la existencia de una institución
jurídica, regulada por un sistema normativo propio", lo
que implica que ha de estarse en la delimitación del
significado del concepto de "régimen económico y fiscal"
a su configuración por el acervo histórico y no
meramente a una determinada disposición normativa
conyuntural. El régimen económico y fiscal canario es una
"excepción al régimen constitucional común", como se
colige de su ubicación en una disposición adicional, lo
que implica, además, el reconocimiento de un régimen
especial permanente, en principio, por razón del
territorio, régimen especial que es propio del archipiélago
canario, como consecuencia de la singularidad
geográfica y socioeconómica de las islas, constatada, además,
en el art. 138.1 de la Constitución, régimen este con
aspectos no sólo sustantivos, sino competenciales.
La constitucionalización del régimen económico y
fiscal canario se ha hecho con el objeto esencial de salvar
la contradicción existente entre su vigencia y
determinados principios y preceptos constitucionales, como el
art. 138.2, que proscribe la existencia de "privilegios
económicos o sociales" entre las diferentes
Comunidades Autónomas, o los arts. 139.2 y 157.2, que prohíben
la adopción de medidas que "directa o indirectamente
obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento
de las personas y la libre circulación de bienes en todo
el territorio español". Sólo, pues, la constitucionalización
del régimen económico y fiscal canario podía salvar la
constitucionalidad de las normas que lo regulaban al
tiempo de la entrada en vigor del texto constitucional,
lo que conduce a entender que una interpretación
finalista de la disposición adicional tercera de la Constitución
no permite deducir la mera existencia en ella de una
garantía formal para la modificabilidad del régimen
económico y fiscal canario, pues tal interpretación llevaría
al absurdo jurídico de que habría que entender derogada
la normativa de dicho régimen especial por ser contraria
a los principios constitucionales citados. En
consecuencia, la finalidad del precepto constitucional no fue
únicamente prever un trámite de informe previo, toda vez
que dicho trámite ya se contenía en la legislación
ordinaria [en concreto, en el art. 30.1 d) de la Ley 30/1972,
de 22 de julio].
La constitucionalización del régimen económico y
fiscal canario se refleja también en el art. 46.1 del Estatuto
de Autonomía de Canarias (en adelante, EACan), al
proclamar que "Canarias goza de un régimen
económico-fiscal especial, propio de su acervo histórico y
constitucionalmente reconocido", aunque esta declaración
normativa no añade nada a la propia Constitución.
Dicho lo que antecede, procede el Gobierno canario
a analizar el efecto de la constitucionalización que la
disposición adicional tercera opera sobre el régimen
económico y fiscal. Y desde esta perspectiva, entiende que
tal disposición, siguiendo la construcción dogmática y
jurisprudencial de la garantía institucional, implica la
consagración de "la imagen que de la misma tiene la
conciencia social en cada tiempo y lugar" (STC de 28 de
julio de 1981). En consecuencia, el ámbito del régimen
económico y fiscal canario que la Constitución asume
vendrá determinado por aquellos principios o elementos
estructurales básicos que lo configuran y derivan de su
acervo histórico, que caracterizan e identifican a la
institución, y que cabe concretarlos en los de libertad
comercial, franquicia fiscal sobre el consumo y régimen
especial de financiación de las haciendas canarias. Esta
constitucionalización descansa, en primer lugar, en la
Constitución, cuya disposición adicional tercera no se limita
a señalar la mera existencia de una "diferenciación" o
"especialidad", sino que nomina una institución
literalmente: el "régimen económico y fiscal de Canarias". En
segundo lugar, ello supone la legitimación del régimen
canario como especialidad frente a determinados
principios constitucionales plasmados en la Constitución
(arts. 14, 138, 139.2, 149.1.1 y 157.2). En tercer lugar,
tal planteamiento viene avalado por el art. 46.1 EACan,
que no sólo reconoce su existencia sino que acomete
la regulación de sus elementos esenciales, derivados del
mencionado "acervo histórico".
De acuerdo con la fundamentación anterior, a juicio
del Gobierno de Canarias, la constitucionalización del
régimen económico y fiscal canario como institución
configurada en torno a unos principios sustantivos
esenciales que la dotan de su imagen característica frente
a la conciencia social y jurídica, implica concretar primero
si el principio de franquicia fiscal sobre el consumo es
uno de los componentes de esa imagen caracterizadora
de la institución, para determinar después si dicho
principio ha sido plasmado y delimitado en normas que
conforman el bloque de la constitucionalidad y, entonces,
fijar su alcance y contenido. Pues bien, conforme a la
STC de 13 de marzo de 1984, el régimen económico
y fiscal canario es una institución de claro contenido
histórico que viene a ser el reflejo de "las peculiaridades
de aquel territorio secularmente reconocidas en la
legislación española" de la que "han derivado
inveteradamente peculiaridades específicas allí aplicables". Dentro
de dicho acervo histórico se encuentra, como elemento
esencial y delimitador del régimen canario, el principio
de franquicia fiscal, exterior (como exclusión del
archipiélago del ámbito de aplicación de impuestos indirectos
que graven el tráfico exterior de bienes) e interior (que
opera como exclusión de Canarias del ámbito de la
imposición indirecta que grave el tráfico comercial de bienes).
En este sentido, el régimen económico y fiscal canario
se ha configurado desde su perspectiva histórica como
un régimen especial en la imposición indirecta,
constitutivo de un auténtico sistema fiscal especial, integrado
por impuestos indirectos de ámbito únicamente canario
con exclusión de la imposición indirecta estatal que grava
el tráfico comercial de bienes.
Este régimen data de la época de la conquista del
archipiélago por la Corona de Castilla. Posteriormente,
con el Real Decreto de 11 de julio de 1852, de puertos
francos, se instauró la franquicia sobre el consumo de
tabaco, al suprimirse el estanco de este producto. Ahora
bien, fue con la Ley de 6 de marzo de 1900 cuando
Canarias quedó excluida, de un lado, del ámbito de los
monopolios nacionales (monopolio del tabaco y
monopolio del petróleo), y de otro, de todo derecho o impuesto
sobre todas las mercancías, salvo cinco excepciones
puntuales -a la regla general de franquicia-: el
establecimiento de un arbitrio estatal en Canarias sobre
determinadas mercancías, como compensación a la hacienda
estatal por la exclusión de la imposición indirecta
nacional sobre el tráfico comercial y consumo de bienes; el
establecimiento de un impuesto estatal sobre el
transporte; la aplicación de los derechos de policía sanitaria;
la aplicación del gravamen fiscal de la producción,
circulación y venta de alcoholes, aguardientes, licores,
achicoria y demás sustancias empleadas en la imitación o
adulteración del café o del té; y la implantación de un
arbitrio transitorio sobre los cereales y harinas
extranjeros que se importen. Después, la Ley 41/1964, de
11 de junio, de reforma del sistema tributario, volvió
a recoger la especialidad fiscal del archipiélago al excluir
a Canarias -en su art. 229.dos- de la aplicación de
determinadas disposiciones (como, por ejemplo, la no
aplicación en Canarias de los supuestos del IGTE
afectantes al tráfico comercial de bienes). Esta Ley confirmó
la de 6 de marzo de 1900 en cuanto al régimen de
aplicabilidad en Canarias de determinados impuestos
especiales como excepción "admitida" al principio de
franquicia interior, pues en su art. 212, al tratar de los
impuestos especiales, viene a contemplar como tales
a los impuestos sobre la fabricación de alcoholes, azúcar,
achicoria, cerveza y bebidas refrescantes, a los que se
añade el impuesto que grava el petróleo y sus derivados
y el impuesto sobre el uso del teléfono. Así, por Decreto
511/1967, de 2 de marzo, se aprobó el texto refundido
de los impuestos especiales, delimitándose su ámbito
de aplicación en el art. 2, con un evidente paralelismo
con la Ley de 6 de marzo de 1900, pues se declara
la no aplicación en Canarias del impuesto sobre el azúcar,
se confirma la aplicación de los impuestos especiales
sobre el alcohol y la achicoria, así como del impuesto
sobre la cerveza y bebidas refrescantes -sin que pueda
entenderse esta confirmación como una vulneración del
principio de franquicia fiscal interior prevista en la Ley
de 1900, sino como mantenimiento de las excepciones
puntuales y expresas que a dicho principio se
contemplan en la misma-, se declara la inaplicación del
impuesto sobre el petróleo -como consecuencia de la exclusión
de Canarias del ámbito del monopolio de petróleos-,
y, en fin, se incluye a Canarias en el ámbito de aplicación
del impuesto sobre el uso del teléfono -pero al ser un
impuesto sobre la prestación de servicios y no sobre
el tráfico comercial de bienes, dicha inclusión es inocua
en relación con el principio de franquicia fiscal interior.
Posteriormente, la Ley 30/1972, de 22 de julio, sobre
régimen económico-fiscal de Canarias, recoge en
términos contundentes la franquicia fiscal interior sobre
el consumo como uno de los principios estructurales
básicos del régimen económico y fiscal canario, que
vendrán a caracterizarlo al tiempo de entrada en vigor de
la Constitución de 1978. Esta Ley confirma tanto la
franquicia exterior como la interior y actualiza al régimen
ampliándolo a otras figuras tributarias típicas de la
imposición estatal indirecta.
En último término, la franquicia fiscal sobre el
consumo viene a plasmarse como principio esencial del
régimen canario en el art. 46.1 EACan.
Y después de examinar el contenido de tal principio,
pasa en sus alegaciones el Gobierno canario a analizar
la incidencia que el impuesto especial sobre la
electricidad (creado por la Ley 66/1997, mediante
modificación de la Ley 38/1992), en su aplicación a Canarias,
ha tenido respecto de la franquicia fiscal sobre el
consumo. A tal fin, comienza definiendo el citado tributo
como un impuesto indirecto sobre un consumo
específico cuyo hecho imponible es la "fabricación e
importación" de electricidad (art. 5 Ley 38/1992), y en el
que los sujetos pasivos se encuentran obligados a
repercutir el importe de las cuotas devengadas sobre los
adquirentes de los productos gravados (art. 14.1 Ley
38/1992). Se trata, pues, de un tributo sobre el tráfico
comercial que se proyecta sobre un determinado bien
(la electricidad) y que no se encuentra cedido a las
Comunidades Autónomas, lo que impide considerarlo como
una fuente de financiación directa de las haciendas
canarias. Se trata, entonces, de un tributo que se subsume
claramente en el ámbito de proyección de la franquicia
fiscal sobre el consumo inherente al régimen económico
y fiscal canario, franquicia que se concreta en la
inaplicabilidad al territorio de las Islas Canarias de todo
impuesto indirecto que grave el tráfico comercial de
bienes y que no constituya fuente de financiación tributaria
de las haciendas canarias, lo que implica que la previsión
legal de que dicho impuesto extienda su ámbito de
aplicación a Canarias (art. 3.1, in fine, de la Ley 38/1992,
introducido por el art. 7.2 de la Ley 66/1997) debe
reputarse inconstitucional por vulneración del principio
de franquicia fiscal sobre el consumo, inherente al
régimen económico y fiscal canario.
Tampoco puede subsumirse el impuesto especial
sobre la electricidad, a juicio del Gobierno canario, en
ninguna de las excepciones admitidas por el régimen
económico y fiscal canario al principio de franquicia fiscal
sobre el consumo. En efecto, el principio de franquicia
fiscal sobre el consumo no ha sido históricamente, ni
lo es en la actualidad, un principio absoluto, al haber
admitido excepciones puntuales en las que se viabiliza
la aplicación en Canarias de impuestos indirectos sobre
el consumo: excepciones históricas sobre los impuestos
especiales sobre el alcohol y bebidas derivadas;
excepciones estructurales, constituidas por la imposición
indirecta que nutre financieramente a las Haciendas
canarias; y excepciones derivadas de la adaptación del
régimen económico y fiscal canario al Derecho comunitario
europeo. Es cierto que, aunque históricamente han
existido excepciones puntuales al principio de franquicia
fiscal en determinados impuestos especiales, tales
excepciones deben entenderse suprimidas por el Estatuto de
Autonomía, el cual al establecer en su art. 46.1 el
principio de franquicia fiscal sobre el consumo no ha previsto
ninguna excepción, salvo los impuestos que constituyan
fuente de financiación de las haciendas canarias o las
inherentes a la adaptación al Derecho comunitario (art.
46.2 EACan), entre los que no se encuentra el impuesto
sobre la electricidad. Incluso aceptando a los meros
efectos dialécticos que tras la entrada en vigor del Estatuto
de Autonomía se ha producido la aplicación en Canarias
de los impuestos especiales, como excepción puntual
al principio de franquicia, dicha excepción sólo operaría,
en último extremo, a favor de aquellas figuras impositivas
que a lo largo de la historia se admitieron como tales
y que son exclusivamente los impuestos especiales que
gravaban el alcohol, cerveza, bebidas refrescantes y
achicoria (desde la Ley de 6 de marzo de 1900 hasta la
Ley 38/1992). En este sentido, aunque la Ley de 28
de junio de 1898 creó un impuesto sobre el consumo
de gas, electricidad y carburo de calcio, sin embargo,
al ser anterior a la Ley de 6 de marzo de 1900 y no
contemplarse en esta última entre los impuestos
especiales excepcionados del régimen de franquicia, debe
entenderse que carecía de eficacia normativa en
Canarias, hasta que en 1964 se suprimió.
Tampoco constituye el impuesto sobre la electricidad
una fuente de financiación de las haciendas canarias,
al no haberse cedido total o parcialmente el producto
de su recaudación, por lo que el citado impuesto no
entra tampoco en la segunda excepción al principio de
franquicia fiscal a que se hizo referencia anteriormente.
Y puesto que el Derecho comunitario europeo no afecta
al principio de franquicia fiscal sobre el consumo, salvo
en el ámbito aduanero, tampoco la adaptación del
régimen económico y fiscal canario a dicha normativa puede
justificar la introducción en Canarias de la figura tributaria
impugnada.
En suma, concluye el Gobierno canario, el impuesto
sobre la electricidad no se integra en el ámbito de los
impuestos especiales configurados como excepciones
puntuales al principio de franquicia fiscal sobre el
consumo inherente al régimen económico y fiscal canario,
por lo que, el establecimiento ex novo por la Ley
66/1997 es contrario al principio de franquicia fiscal
sobre el consumo.
Por otra parte, la segunda vulneración que el Gobierno
de Canarias atribuye a la norma impugnada, de forma
subsidiaria a la argumentación precedente, hace
referencia a la garantía prevista tanto en la disposición
adicional tercera de la Constitución conforme a la cual la
"modificación del régimen económico y fiscal del
Archipiélago canario requerirá informe previo de la
Comunidad Autónoma o, en su caso, del órgano provisional
preautonómico", como en el art. 46.3 EACan, que
establece que el "régimen económico-fiscal de Canarias sólo
podrá ser modificado de acuerdo con lo establecido en
la disposición adicional tercera de la Constitución, previo
informe del Parlamento canario que, para ser favorable,
deberá ser aprobado por las dos terceras partes de sus
miembros".
En este sentido, estima la parte actora que la
inteligencia de los preceptos citados (disposición adicional
tercera de la Constitución y art. 46.3 EACan) permite
entender que no sólo se garantiza el régimen económico
y fiscal canario sino que, además, opera una atribución
competencial, al conferir a la Comunidad Autónoma de
Canarias u órgano provisional autonómico la emisión
de informe en relación a iniciativas legislativas de
modificación del régimen económico y fiscal canario, cuyo
contenido se concreta en el Estatuto de Autonomía. Esto
es, el régimen económico y fiscal especial reconocido
en la Constitución, no sólo se traza como institución
singular del archipiélago canario, cuya esencia consiste,
como se ha expuesto, en un tratamiento fiscal especial
de las Islas frente a las restantes partes del territorio
nacional, sino que, además, esta singularidad implica
una intervención activa de la legislación estatal en la
configuración normativo-tributaria de dicho régimen,
pero mediante un poder tributario concurrente con el
de la Comunidad Autónoma, concretado en la existencia
de una garantía formal-competencial de participación
preceptiva de ésta, a través de un informe emitido por
su Parlamento, en el proceso de elaboración normativa
de disposiciones tributarias estatales que incidan en el
sistema impositivo regulador de dicho régimen especial
canario.
A juicio del Gobierno canario son tres, entonces, los
caracteres de dicho informe. En primer lugar, se trata
de un informe preceptivo, de contenido decisorio (y no
una mera declaración de conocimiento o de juicio),
emitido por el Parlamento autonómico por mayoría
cualificada. En segundo lugar, es un informe que exterioriza
un posicionamiento favorable o desfavorable del
Parlamento respecto a la modificación sometida a su
consideración, que debe ser un texto articulado y ultimado
en su tramitación parlamentaria, a excepción de la
aprobación; es decir, no se proyecta sobre la iniciativa
legislativa sino sobre la fase constitutiva del procedimiento
parlamentario. En tercer y último lugar, es un informe
vinculante, pues si la Constitución garantiza la
participación de la Comunidad en el procedimiento legislativo,
carecería de fundamento excluir a dicho informe de toda
eficacia vinculante, dado que ello convertiría la
participación autonómica en un mero trámite formal de
audiencia previa. Así, además, se distingue el informe
del art. 46.3 EACan (vinculante) de la audiencia del art.
46.4 EACan (no vinculante). Avala esta diferenciación,
por lo demás, la STC de 18 de abril de 1996 que
distingue en su fundamento jurídico 11 entre en el supuesto
de trámite de audiencia de aquellas otras "fórmulas de
colaboración constitucionalmente suficiente" a través de
las cuales las Comunidades Autónomas "intervengan de
un modo relevante en la fijación de criterios objetivos",
mediante vías "más intensas de cooperación". Eso sí,
la vinculación existe sólo cuando el informe sea
desfavorable para el Proyecto sometido a consulta, pero
no cuando sea favorable, pues ello no impide a las Cortes
desistir de la modificación.
La concurrencia de voluntades que se produce en
el procedimiento legislativo de reforma del régimen
económico y fiscal canario tiene, entonces, una clara
fundamentación constitucional. En efecto, la existencia de
singularidades fiscales históricas por razón del territorio
ha supuesto la delimitación en nuestro ordenamiento
jurídico entre un sistema común y un sistema especial,
de concierto y convenio, aplicable al País Vasco y
Navarra, cuya "particularidad constitucionalmente
legitimada" ha sido reconocida expresamente por el Tribunal
Constitucional en Sentencia de 13 de octubre de 1988
(FJ 3). Y junto a estas dos categorías (régimen común
y régimen foral), tanto la Constitución como el EACan
y la LOFCA (disposición adicional cuarta) vienen a
instaurar un tertium genus configurado como el régimen<!--NEW_PAGE_180_T_00042.pst.asc2>
económico fiscal de Canarias, cuya singularidad se
concreta en principios materiales y en un régimen normativo
especial, en el que el poder tributario originario del
Estado, sin ser excepcionado, viene a someterse a una
concurrencia imperfecta de la voluntad autonómica.
En definitiva, a la vista de todo lo expuesto, concluye
el Gobierno canario, de un lado, que si se considera
que, como se ha argumentado anteriormente, la
aplicación a Canarias del impuesto sobre la electricidad
constituye una vulneración del principio de franquicia
fiscal sobre el consumo, es obvio que dicha aplicación,
prevista en el art. 7.2 impugnado, no está sujeta al
trámite de informe del Parlamento de Canarias, al no ser
propiamente una modificación del régimen económico
y fiscal canario sino una auténtica reforma de dicha
institución constitucionalmente garantizada, que exigiría la
previa reforma constitucional y estatutaria, por vulnerar
tales normas del bloque de la constitucionalidad. Por
el contrario, si se considera que la referida aplicación
del impuesto sobre la electricidad a las Islas Canarias
constituye una excepción puntual al principio de
franquicia fiscal sobre el consumo, compatible con el bloque
de la constitucionalidad, resulta evidente que la misma
supone la creación ex novo de una nueva figura
impositiva que excepciona tal principio y, en consecuencia,
opera una modificación sustancial de la conformación
legal vigente del régimen económico y fiscal canario que
está necesitada del informe previsto en la disposición
adicional tercera de la Constitución y el art. 46.3 EACan;
trámite que, aun habiéndose cumplimentado
formalmente, sin embargo, al haber sido el informe desfavorable,
convierte a la norma en inconstitucional por haberse
aprobado en contra de la voluntad del Parlamento
autonómico.
Por todo ello, suplica el Gobierno canario a este
Tribunal Constitucional que se declare la
inconstitucionalidad del art. 7.2 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre,
de medidas fiscales, administrativas y del orden social,
en cuanto modifica el art. 3.1 de la Ley 38/1992, de
28 de diciembre, de impuestos especiales, incluyendo
a las Islas Canarias en el ámbito de aplicación y
exigibilidad del impuesto sobre la electricidad.
2. La Sección Cuarta de este Tribunal, por
providencia de 31 de marzo de 1998, acordó admitir a trámite
el recurso, dando traslado del mismo y de los
documentos que lo acompañan, conforme establece el art.
34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC),
al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto
de sus Presidentes, y al Gobierno de la Nación, por
conducto del Ministerio de Justicia, para que, en el
improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el
procedimiento y formular las alegaciones que estimasen
convenientes. Todo ello con publicación en el "Boletín
Oficial de Estado" de la incoación del recurso (lo que
se cumplimentó en el BOE núm. 85, de 9 de abril).
3. Con fecha de 31 de marzo de 1998 tuvo entrada
en este Tribunal escrito de don Diego Martínez de la
Peña González, Letrado-Secretario General del
Parlamento de Canarias, registrado con el núm. 1453/98,
interponiendo recurso de inconstitucionalidad contra el art. 7,
apartado 2, de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre,
de medidas fiscales, administrativas y del orden social,
que modifica el art. 3.1 de la Ley 38/1992, de 28 de
diciembre, de impuestos especiales, incluyendo a
Canarias en el ámbito de aplicación y exigibilidad del impuesto
sobre la electricidad, por vulnerar el principio de
franquicia fiscal sobre el consumo garantizado por la
disposición adicional tercera de la Constitución y el art.
46.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias. Igualmente,
impugna el art. 9, apartados 1, 2, 6 y 10, y la disposición
transitoria decimonovena, apartado 3, de la misma
norma legal, por haberse aprobado pese al informe
desfavorable del Parlamento de Canarias, desatendiendo así
la exigencia del informe preceptivo y vinculante que
establecerían la disposición adicional tercera de la
Constitución y el art. 46.3 de la norma estatutaria para cualquier
modificación del régimen económico y fiscal de Canarias.
Imputa, además, a la disposición transitoria
decimonovena, apartado 3, de esa Ley 66/1997, la invasión de
la competencia autonómica prevista en los arts. 30.32
y 59 g) EACan.
Parte el Parlamento canario en sus alegaciones de
la disposición adicional tercera de la Constitución la cual
garantiza, a su juicio, la existencia y mantenimiento de
un régimen económico y fiscal diferenciado para
Canarias, permitiendo únicamente su modificación previo
informe de la Comunidad Autónoma. Y lo garantiza no
sólo desde un punto de vista procedimental sino también
como institución inherente a la singularidad geográfica
y socioeconómica de las islas, de carácter permanente
en su propia existencia. Es decir, garantiza la figura
jurídica singular y sus elementos nucleares, por lo que el
régimen económico y fiscal canario queda protegido
constitucionalmente por una garantía institucional, que
preserva su existencia "en términos recognocibles para
la imagen que de la misma tiene la conciencia social
en cada tiempo y lugar" (SSTC 123/1984, 33/1986,
76/1986, 159/1993 y 37/1994). Esto impide que el
legislador ordinario pueda lícitamente suprimir aquellos
elementos fundamentales que conforman la esencia
básica de la institución garantizada sin una previa
reforma constitucional, esencia básica que viene definida
en el art. 46.1 EACan, y que ha sido destacada por la
STC 35/1984.
La doctrina, unánimemente, sostiene que el régimen
económico y fiscal canario se basa en dos piezas
fundamentales: el régimen de franquicia (aduanera y fiscal
sobre el consumo) y un sistema de financiación de las
haciendas locales canarias que se nutren de impuestos
peculiares de aplicación exclusiva al archipiélago. Así,
la franquicia fiscal sobre el consumo tiene un carácter
absoluto respecto de las figuras que conforman la
imposición indirecta estatal, pero tiene carácter relativo
respecto de los tributos inherentes al régimen económico
y fiscal canario y que constituyen fuente de financiación
de las corporaciones locales canarias, pues no cabe
descartar un cierto gravamen del consumo como modo de
generar recursos que nutran los presupuestos de las
Administraciones canarias.
Expuesto lo anterior, pasa el Parlamento de Canarias
a relatar el desenvolvimiento histórico de la franquicia
fiscal sobre el consumo en su proyección sobre la
imposición indirecta estatal, cuyos orígenes, prescindiendo
de otros remotos, se pueden concretar en el Decreto
de 11 de julio de 1852 que instauró los puertos francos
en Canarias (franquicia aduanera y franquicia sobre el
consumo), sobre cuya base la Ley de 6 de marzo de
1900 supuso la consagración plena de la franquicia fiscal
interior, con exclusión de la imposición indirecta estatal
que tuviera por objeto el tráfico comercial de mercancías
y el consumo de bienes, con las salvedades
excepcionales que la propia norma preveía. Posteriormente, la
Ley 41/1964, de 11 de junio, de reforma del sistema
tributario, no derogó, sino más bien confirmó la vigencia
de la Ley de 6 de marzo de 1900, pues, de un lado,
declaró la no sujeción del tráfico y consumo de bienes
verificados en Canarias al impuesto indirecto que con
carácter general se instauró (el IGTE quedaba limitado
en su aplicación en Canarias a la entrega de servicios)
y, de otro, reiteró las excepciones al principio de
franquicia que para determinados productos ya enunciaba
la Ley de 1900, productos entre los cuales no se
encontraba la electricidad. Después, la Ley 30/1972, de 22
de julio, reafirma el principio de franquicia fiscal interior,
al corroborar la no aplicación del IGTE, excluyendo del
impuesto estatal sobre el lujo las adquisiciones, y
manteniendo un régimen excepcional en los Impuestos
especiales, pues sólo es de aplicación el que grava la
fabricación de alcohol, achicoria, cerveza y bebidas
refrescantes, cuya virtualidad indiferenciada en todo el
territorio nacional había adquirido carta de naturaleza.
Por último, el Estatuto de Autonomía, en su art. 46.1,
proclama la franquicia fiscal sobre el consumo como
principio esencial del régimen económico y fiscal canario,
lo que supone una recalificación de su funcionalidad,
y viene a implicar la exención fiscal del territorio canario
de la aplicación de las figuras del sistema de imposición
indirecta vigentes en el resto del territorio nacional y
que graven el tráfico comercial y el consumo de bienes.
Es decir, despliega su eficacia frente a los impuestos
indirectos generales estatales al tratarse de una
exclusión respecto del modelo tributario común, y no así
respecto de los impuestos indirectos peculiares del régimen
económico y fiscal canario, cuyo rendimiento nutre los
ingresos de las haciendas locales y regionales (al ser
la financiación cualificada y diferenciada de tales
Haciendas otro de los pilares persistentes del propio régimen
canario), donde existe un sistema especial sobre el
consumo caracterizado por un ámbito objetivo más reducido
de aplicación (exclusión de la fase minorista) y una
presión fiscal también inferior a la del resto del Estado.
Finalmente, la Ley 20/1991, de 7 de junio, no tuvo
relevancia respecto al objeto del examen, pues aunque
introdujo el impuesto general indirecto canario, sin
embargo, afectó íntegramente la recaudación de este
último a la financiación de las haciendas locales.
Además, conservó como único impuesto estatal que pesaba
sobre los bienes consumidos en Canarias el impuesto
sobre alcoholes y cervezas, manteniendo de este modo
la exclusión de Canarias respecto de la aplicación del
sistema impositivo indirecto general estatal sobre el
consumo de bienes.
Una vez expuesta la naturaleza y alcance de la
franquicia fiscal sobre el consumo, pasa el Parlamento
canario a analizar cómo ha afectado a dicha franquicia la
creación y aplicación del impuesto especial sobre la
Electricidad llevada a cabo por el art. 7 de la Ley 66/1997,
de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas
y del orden social. Este art. 7 da nueva redacción al
art. 3.1 de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de
impuestos especiales, cuyo texto previo a la modificación
disponía: "Los impuestos especiales de fabricación se
exigirán en todo el territorio español, a excepción de
las Islas Canarias, Ceuta y Melilla. No obstante, en las
condiciones establecidas en la presente Ley, los
impuestos sobre la Cerveza, sobre Productos Intermedios y
sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas serán también
exigibles en las Islas Canarias". Ahora bien, la nueva
redacción dada a ese art. 3.1 pasa a disponer: "el Impuesto
sobre la Electricidad será exigible en las Islas Canarias,
Ceuta y Melilla". La aplicación a Canarias, entonces, del
nuevo impuesto especial sobre la electricidad -impuesto
indirecto que grava la fabricación y, por ende, el
consumo-, contradice el principio de franquicia fiscal sobre
el consumo al gravar mediante un impuesto estatal
general un bien en el ámbito territorial de Canarias, siendo
una figura extraña al régimen económico y fiscal canario
no afectada a la financiación de las haciendas canarias.
El Estatuto de Autonomía de Canarias proclama, de
forma absoluta, el principio de franquicia fiscal como
pieza estructurante del régimen económico y fiscal
canario. Sólo hipotéticamente podría admitirse la introducción
por el Estado de excepciones al principio de franquicia
si, de un lado, existiese una finalidad preponderante que
permitiera "neutralizar" el valor propugnado por el
legislador estatuyente y, de otro lado, se estableciese una
acción "compensatoria" que reequilibrase y armonizase
nuevamente el integral modelo fiscal especial. Sin
embargo, ninguna de las dos circunstancias se ha producido
en el presente supuesto, pues ninguna de las finalidades
descritas en el Preámbulo de la Ley 66/1997, de 30
de diciembre -compensar la supresión de un recargo
que gira sobre la facturación eléctrica y adaptarse a la
propuesta de Directiva comunitaria por la que se
reestructura la imposición de los productos energéticos-
justifica comprimir un principio específico del régimen
económico y fiscal canario, protegido constitucional y
estutariamente, con negación del tratamiento fiscal especial
y diferenciado que el consumo debe tener reconocido
en el territorio del archipiélago canario. Aunque es cierto
que el art. 46.2 EACan concibe el status de integración
en la Unión Europea como origen eventual de
modulaciones en el régimen económico y fiscal canario, no
es menos cierto que la mayor inserción del archipiélago
en el contexto comunitario lo ha sido con pleno respeto
de su especialidad fiscal mediante el Reglamento (CEE)
núm. 1911/91, del Consejo, de 26 de junio de 1991,
y con expreso reconocimiento de su condición de región
ultraperiférica, pues, aunque dicho Reglamento prevé la
no aplicación al archipiélago de las accisas comunitarias
(impuestos especiales) vigentes sobre el tabaco y el
alcohol, esta mención debe entenderse en un sentido
omnicomprensivo como referido a la totalidad de los
impuestos especiales sujetos a armonización fiscal europea. Por
otra parte, la Directiva 91/12/CEE del Consejo establece
en su art. 2.2 el principio de no sujeción de las Islas
Canarias, no sólo a los impuestos especiales sino
también, con carácter estatutario, a las sucesivas directivas
específicas que se dicten en el futuro, entre las cuales,
naturalmente, está la de imposición de productos
energéticos. Y aunque también es cierto que dicha Directiva
posibilita la eventualidad de que sus determinaciones
se apliquen a las Islas Canarias, ello nunca será como
imperativo comunitario sino como decisión facultativa
del Estado.
En suma, no cabe duda de que el establecimiento
en Canarias del impuesto sobre la electricidad por el
art. 7 de la Ley 66/1997 supone una vulneración del
principio de franquicia fiscal sobre el consumo
proclamado en el art. 46.1 del Estatuto de Autonomía de
Canarias.
El segundo grupo de preceptos de la Ley 66/1997
que se impugnan está integrado por el art. 9, apartados
1, 2, 6 y 10, y por la disposición transitoria
decimonovena, apartado 3. En este sentido se alega que el
Proyecto de ley de lo que luego sería la Ley 66/1997
fue sometido a un doble trámite de informe del
Parlamento de Canarias, primero, por Acuerdo de la Mesa
del Congreso de los Diputados, siendo emitido el citado
informe en la sesión plenaria del Parlamento autonómico
de 22 de octubre de 1997, y, posteriormente, por
Acuerdo de la Mesa del Senado, durante la tramitación del
Proyecto en esta Cámara, que dio lugar a un nuevo
informe del Parlamento de Canarias con fecha de 19 de
diciembre de 1997, de contenido negativo.
Pues bien, a juicio del Parlamento canario, cuando
la disposición adicional tercera de la Constitución recoge
el régimen económico y fiscal del archipiélago canario,
lo hace articulando una garantía institucional de la cual
no sólo es extraíble un trámite formal de obligado
cumplimiento, sino que además prevé un informe que de
tener contenido negativo es obstativo de la reforma
pretendida. En efecto, la concreción del régimen económico
y fiscal canario en cuanto a sus elementos estructurales
fue llevada a cabo por el Estatuto de Autonomía de
Canarias (art. 46) en el que se establecen dos niveles de
protección. Un primer nivel referido a los principios que
vertebran el régimen especial, que aparecen definidos
en el art. 46.1 del Estatuto; protección que representa
la necesidad de la reforma estatutaria para su alteración.
Y un segundo nivel de protección que está determinado
por la norma del art. 46.3 EACan, conforme a la cual
la modificación del régimen económico y fiscal canario
está necesitada del previo informe autonómico. Informe
éste que se caracteriza por dos notas: de un lado, porque
es preceptivo en aquellos casos como el presente en
el que se altera el régimen canario expresamente por
modificación de la Ley 20/1991, de 7 de junio; y de
otro, porque si dicho informe es de rechazo de la medida
legislativa propuesta, tiene carácter vinculante o, en otros
términos, del informe emitido depende la validez de la
norma estatal (como así se ha manifestado también el
Consejo Consultivo de Canarias en su Dictamen núm.
26/1988, de 2 de marzo).
En suma, estando acreditado que el Parlamento
canario informó negativamente las modificaciones
incorporadas a los preceptos impugnados con una mayoría
superior a dos tercios, debe concluirse que la normativa
recurrida es inconstitucional porque vulnera el art. 46.3
EACan, esto es, por informarse desfavorablemente por
más de dos tercios del Parlamento territorial.
En la disposición transitoria decimonovena, apartado 3,
de la Ley 66/1997, concurre además otro vicio de
inconstitucionalidad, al vulnerar los arts. 30.32 y 59 g) del
Estatuto de Autonomía de Canarias, invadiendo la competencia
autonómica. En este sentido, la disposición transitoria
decimonovena, en sus apartados 1 y 2, establece los tipos
del impuesto general indirecto canario para 1998,
aplicables a las entregas e importaciones de las labores del
tabaco, así como los tipos de recargo sobre importaciones
de labores del tabaco efectuadas por los comerciantes
minoristas en el marco del régimen especial existente en
el impuesto para los mismos, mientras que el apartado 3
se dispone la distribución del incremento del importe
de la recaudación del IGIC obtenido por las importaciones
y entregas interiores de tabaco rubio y sucedáneos del
tabaco, disponiéndose así a través de este precepto el
criterio de tal distribución (porcentajes para la
Comunidad Autónoma, Cabildos y Ayuntamientos) de unos
ingresos que tienen la consideración de recursos
derivados del régimen económico y fiscal canario. Con ello
se invade la competencia autonómica, pues el art. 30.32
EACan, en la redacción dada por la Ley Orgánica
4/1996, de 30 de diciembre, atribuye competencia
exclusiva a la Comunidad Autónoma de Canarias para
"el establecimiento de los criterios de distribución y
porcentajes de reparto de los recursos derivados del
Régimen Económico y Fiscal de Canarias", competencia que,
conforme al art. 59 g) EACan, se ejercerá necesariamente
mediante ley del Parlamento de Canarias.
Con la reforma del régimen económico y fiscal canario
efectuada por la Ley 20/1991, de 7 de junio, los
rendimientos de los impuestos que configuran dicho
régimen especial, que se asignan a las haciendas locales
canarias, se atribuyen, además, a la Comunidad
Autónoma, según lo previsto en el art. 64 y disposición
adicional tercera de dicha Ley, que fija los criterios de
distribución y porcentaje en relación al IGIC. A partir de
ahí, una vez en vigor la reforma del Estatuto de
Autonomía que establece para la Comunidad Autónoma de
Canarias la competencia exclusiva para el señalamiento
de tales criterios, sólo mediante una ley del Parlamento
de Canarias pueden establecerse nuevos criterios de
distribución y porcentaje de los recursos del régimen
económico y fiscal canario, entre los que se encuentran
los derivados del IGIC. Al hacerlo el Estado a través de
una disposición transitoria en la Ley 66/1997, se vulnera
el Estatuto de Autonomía de Canarias, en cuanto a la
mencionada competencia autonómica [arts. 30.32 y 59 g)
EACan], quedando aquella previsión legal viciada de
inconstitucionalidad.
En consecuencia, el Parlamento canario solicita la
declaración de inconstitucionalidad de los preceptos
impugnados.
4. Con fecha de 7 de abril de 1998 el Abogado
del Estado presentó escrito en el Registro General de
este Tribunal suplicando se le tuviese por personado
en el recurso núm. 1000/98 y por solicitada una
prórroga del plazo de alegaciones concedido como
consecuencia de la acumulación de asuntos pendientes ante su
Servicio Jurídico.
5. Por providencia de la Sección Cuarta de este
Tribunal de 20 de abril de 1998, se tuvo por personado
al Abogado del Estado, prorrogándosele en ocho días
más el plazo concedido para formular alegaciones.
6. Por escrito de 14 de abril de 1998 (y registrado
en este Tribunal el día 20 de abril siguiente), el Presidente
del Congreso de los Diputados acordó personarse en
el procedimiento (recurso de inconstitucionalidad núm.
1000/98) a los solos efectos de formular, en su caso,
alegaciones a través del Jefe de la Asesoría Jurídica
de la Secretaría General de la Cámara, en relación con
la violación de las normas reguladoras del procedimiento
legislativo, remitiendo el recurso a la Dirección de
Estudios y Documentación de la Secretaría General.
Posteriormente, don Fernando Sainz Moreno, Letrado de las
Cortes Generales, presentó escrito en el Registro General
de este Tribunal el día 24 de abril de 1998, suplicando,
de un lado, que se le tuviese por personado en
representación del Congreso de los Diputados y, de otro, que
se le ampliase el plazo para efectuar alegaciones en
ocho días más, ante la complejidad del asunto y la
necesidad de consultar los trabajos parlamentarios sobre el
precepto impugnado.
7. Por escrito de 21 de abril de 1998 y presentado
en este Tribunal el día 23 de abril de 1998, el Presidente
del Senado acordó igualmente que se tuviera a dicha
Cámara por personada en el procedimiento núm.
1000/98 para formular, en su caso, alegaciones en
relación con la vulneración de la disposición adicional tercera
de la Constitución, encomendando la representación y
defensa de la Cámara al Letrado de las Cortes Generales
don Manuel Fernández-Fontecha Torres.
8. Por escrito registrado el día 24 de abril de 1998,
el Letrado de las Cortes Generales don Manuel
Fernández-Fontecha Torres formuló alegaciones en relación con
el recurso de inconstitucionalidad núm. 1000/98,
suplicando que se dictase sentencia desestimando el recurso
en lo que se refiere al segundo motivo relativo al carácter
vinculante u obstativo del informe del Parlamento de
Canarias.
Comienza el Letrado del Senado sus alegaciones
haciendo un resumen de la argumentación del Gobierno
recurrente con relación al primer motivo del recurso,
conforme a la cual se parte de la disposición adicional
tercera de la Constitución para entender que ésta
consolida como plenamente garantizada la normativa
relativa al régimen económico y fiscal vigente al momento
de aprobarse la Constitución, con lo cual, no sólo prevé
una garantía formal para su modificación, sino que
también establece una intangibilidad del contenido material
del régimen económico y fiscal canario. De esta manera,
el Gobierno recurrente afirma que los principios
nucleares que dotan de identidad al régimen canario, entre
ellos el principio de franquicia fiscal sobre el consumo,
están material y formalmente sustraídos a una reforma
por norma con rango de ley dictada por el legislador
estatal. Por otra parte, y con relación al segundo
argumento del Gobierno canario, basado en razones
competenciales y procedimentales, entiende el Letrado del
Senado que aquel Gobierno defiende, sobre la base de
la disposición adicional tercera de la Constitución y el
art. 46.3 EACan, una cooperación obligada entre el
Estado y la Comunidad Autónoma de Canarias que se
concreta en el coejercicio de las competencias que
corres
ponden al Estado y a la Comunidad Autónoma, de modo
que una determinada actuación pública sólo puede ser
realizada de forma conjunta, lo que supone que existe
una coparticipación en la actuación de la función
legislativa estatal que atribuye al dictamen del Parlamento
de Canarias "un carácter vinculante del pronunciamiento
positivo o negativo del informe sobre la ulterior decisión
de las Cortes Generales".
Dicho lo que antecede, y con relación al primer motivo
del recurso del Gobierno canario, aunque el
representante del Senado advierte que no es objeto de su directa
impugnación, sin embargo, considera necesario realizar
alguna observación al mismo en cuanto que de él pudiera
derivarse una restricción de la ley estatal para modificar
el régimen económico y fiscal canario. Y sobre este
particular entiende que la referencia, mención o alusión por
parte de la Constitución a una institución o conjunto
de normas vigentes en el momento de su entrada en
vigor, no determina la asunción por esa vía de reenvío
material recepticio de los contenidos de la institución
o conjunto de normas aludidas como integrantes, sea
de la propia Constitución, sea del denominado bloque
de la constitucionalidad. Es decir, para salvaguardar la
libertad de configuración y la competencia de la ley
estatal, orgánica u ordinaria, hay que mantener que la alusión,
mención o remisión ni degrada la normativa vigente ni
la eleva a la consideración de norma constitucional. La
argumentación del recurso del Gobierno canario se funda
en lo contrario al utilizar el concepto de garantía
institucional para proteger con su rigidez y supremacía los
contenidos de la denominada franquicia fiscal sobre el
consumo, lo que supone, no ya una cuestión
procedimental de cooperación de voluntades para modificarlo,
sino que cabría plantear su consideración como normas
sujetas a un procedimiento de revisión constitucional.
De este modo, las bases esenciales del régimen
económico y fiscal canario estarían protegidas en su
totalidad más allá de la cuestión de si el informe del
Parlamento de Canarias es o no vinculante.
La respuesta contraria a tal constitucionalización
formal y material se funda en una interpretación lógica
y sistemática de la disposición adicional tercera. Como
ocurre en otros casos, la mención directa o indirecta
del régimen jurídico de una institución o derecho, o de
un conjunto de normas, no las incorpora en ningún caso
a los contenidos del texto constitucional, como
consecuencia de los procedimientos de actualización de
instituciones históricas que la Constitución ampara, aunque
delegando su determinación concreta al Estatuto de
Autonomía, ley orgánica o ley ordinaria. Es en este marco
en el que la disposición adicional tercera de la
Constitución instituye una garantía formal que ciertamente
reconoce la existencia en el espacio del Estatuto de
Autonomía y de la legalidad ordinaria del régimen económico
y fiscal de Canarias a los efectos de imponer una obligada
declaración de juicio por parte del Parlamento de
Canarias cuando se trate de modificar su régimen. Pero no
cabe transformar el objeto de tal intervención en una
cláusula de apertura y recepción de todo el texto vigente
del régimen económico y fiscal canario o de los principios
nucleares del mismo en cuanto se refieren a la franquicia
fiscal sobre el consumo.
En el motivo articulado subsidiariamente por la parte
recurrente, que es el que concretamente impugna el
Senado, entiende la representación procesal de esta
Cámara que se acumulan una serie de argumentos que
son incompatibles con los arts. 148 y 149 CE, con el
art. 66 CE, que atribuye a las Cortes Generales el ejercicio
de la potestad legislativa del Estado y, por último, con
el tenor literal de la disposición adicional tercera de la
Constitución. Como primera idea, destaca el
representante del Senado que la potestad legislativa del Estado
no admite otros límites que los preceptos de la
Constitución que vinculan al legislador o las normas
procedimentales consagradas en la propia Constitución o en
los Reglamentos de las Cámaras legislativas. Por otra
parte, apunta que los supuestos de cooperación
normativa o ejecutiva no pueden formularse con
independencia de los criterios de distribución de competencias
en base a los arts. 148 y 149 CE, lo que supone que
la atribución al Estado por el art. 149.1.14 CE de la
competencia exclusiva en materia de "Hacienda General
y Deuda del Estado" y su interpretación conjunta con
las normas del art. 148 y con el desarrollo normativo
comprendido en la Ley Orgánica de financiación de las
Comunidades Autónomas son incompatibles con la
pretendida construcción de un régimen de colaboración
necesaria de la Comunidad Autónoma de Canarias en
el ejercicio de la potestad legislativa sobre la materia
de su régimen económico y fiscal y, en su efecto, con
una pretendida naturaleza vinculante u obstativa del
informe previo de la Comunidad Autónoma. La única
interpretación del informe previo al que se refiere la
disposición adicional tercera de la Constitución es la de
que, sin discutir el reconocimiento del régimen
económico y fiscal de Canarias, se instrumenta una garantía
formal de consulta previa que, en cuanto tal garantía
formal, está lejana al concepto doctrinal y jurisprudencial
de "garantía institucional".
Como argumento adicional añade el Senado que,
como ya tuvo ocasión de alegar en otros recursos en
los que se personó con relación al momento oportuno
de emisión del informe para no interferir el procedimiento
legislativo en esa Cámara, el art. 90 CE le atribuye un
plazo concreto y taxativo de dos meses para poder
oponer el veto al Proyecto remitido por el Congreso o
introducir enmiendas, reduciendo aún más el plazo si el
Proyecto hubiese sido declarado urgente por el Gobierno
o por el Congreso de los Diputados. La taxatividad del
precepto no admite suspensión del trámite y ni siquiera
faculta a los Reglamentos "a detener el tiempo y por
lo tanto a paralizar el plazo de dos meses o veinte días
naturales". Como sostenía esta Cámara en las
alegaciones presentadas al recurso de inconstitucionalidad
núm. 1316/97, el informe a que se refiere la disposición
adicional tercera de la Constitución debe situarse de un
modo natural en el trámite previo a la iniciación de tal
procedimiento, esto es, debe acompañar al Proyecto o
Proposición de Ley que se sometan al trámite de
admisión, no pudiendo interpretarse en un sentido extensivo
como susceptible de ser emitido con carácter obligatorio
en todas y cada una de las instancias posteriores del
procedimiento legislativo, que quedaría estrictamente
condicionado de forma contradictoria con la voluntad
del Constituyente.
Por todo lo anterior, termina el representante del
Senado suplicando la desestimación del recurso de
inconstitucionalidad núm. 1000/98 promovido por el
Gobierno de Canarias, en lo que al segundo motivo del
recurso se refiere, esto es, el relativo al carácter
vinculante u obstativo del informe del Parlamento de
Canarias.
9. Por providencia de la Sección Cuarta de este
Tribunal de 27 de abril de 1998 se acordó incorporar a
los autos el escrito de alegaciones del Senado y el
presentado por el Congreso de los Diputados y, como pidió
el último, ampliar en ocho días más el plazo concedido
en su momento para formular alegaciones.
10. Con fecha de 6 de mayo de 1998 evacuó el
tramite de alegaciones conferido el Abogado del Estado,
suplicando que se dictase sentencia por la que se
declarase la plena constitucionalidad del art. 7, apartado 2,
de la Ley 66/1997, de medidas fiscales, administrativas
y del orden social.
En su escrito aborda el representante público, en
primer lugar, el estudio de la vulneración material del
régimen económico y fiscal canario, por una supuesta
incompatibilidad entre el precepto impugnado -que crea un
impuesto sobre el consumo aplicable a todo el territorio
nacional- y el principio de franquicia fiscal sobre el
consumo establecido, según el recurrente, en la disposición
adicional tercera de la Constitución y en el art. 46.1
del Estatuto de Autonomía. A tal fin, niega el Abogado
del Estado que aquella "constitucionalización" del
régimen canario a que hace referencia el recurrente pueda
suponer un impedimento para que el Estado pueda
aprobar cualquier norma que lo pueda modificar o afectar;
es decir, niega que de la disposición adicional tercera
de la Constitución y del art. 46.1 EACan se pueda deducir
que el legislador estatal, en relación con el territorio de
Canarias, no tenga la potestad originaria para establecer
tributos que le atribuye el art. 133.1 de la Constitución.
En efecto, la Constitución reconoce un régimen fiscal
y económico que se caracteriza por sus singularidades
tradicionales (libertad comercial de importación y
exportación, y franquicias aduaneras y fiscales sobre el
consumo), cuya modificación requiere un informe del
Parlamento de Canarias. Sin embargo, esta especialidad no
puede querer decir que el legislador estatal no puede
alterar la carga tributaria que recae sobre el consumo
en Canarias, mediante la aplicación de un nuevo
impuesto especial, pues si así fuera las previsiones establecidas
en la Constitución y en el EACan para la modificación
del régimen económico y fiscal canario resultarían
inútiles e inaplicables. En realidad, el legislador estatal, que
ostenta la competencia normativa por razón de la
materia, podrá innovar o modificar el régimen económico y
fiscal canario aunque para ello tenga la obligación de
someter el Proyecto a informe del Parlamento canario.
En conclusión, "dentro del bloque de la
constitucionalidad se encuentra exclusivamente el reconocimiento
del régimen fiscal especial de Canarias, incluyendo sus
bases fundamentales y el trámite de informe previo para
su modificación, quedando excluido de él, en su
condición de régimen fiscal especial, la regulación concreta
del citado régimen, que tendrá el mismo rango normativo
que el resto de las normas fiscales generales" (en este
sentido, STC 35/1984).
Sentado lo anterior, destaca el Abogado del Estado
que la exposición de motivos de la Ley 20/1991, de 7
de junio, de modificación de los aspectos fiscales del
régimen económico-fiscal de Canarias, explica el
significado de este régimen desde su aparición a finales del
siglo XV hasta nuestros días, especificando los
instrumentos y medios a utilizar en las distintas situaciones
socioeconómicas. En el origen, los instrumentos que se
consideraron más adecuados para corregir los efectos
negativos de la insularidad, la lejanía y las especiales
condiciones geográficas, geológicas y climáticas, así
como la escasez de recursos naturales, fueron los
principios de franquicia aduanera y sobre el consumo.
Ejemplo de ello es la Ley de 6 de marzo de 1900. Ahora
bien, tales principios con los que se pretendía resolver
los problemas económicos y sociales de Canarias se
fueron modulando luego hacia fórmulas distintas y nuevas
que no hacían de las franquicias aduaneras y sobre el
consumo la base fundamental del régimen especial
canario. De este modo, la Ley del régimen económico y fiscal
de Canarias de 22 de julio de 1972 estableció
excepciones a la inaplicación de la renta de aduanas y reguló
la aplicación diferenciada en Canarias del impuesto
general sobre el tráfico de las empresas, el impuesto sobre
el lujo y los impuestos especiales, lo que implica que
a partir de este momento ya no se puede hablar de
franquicia en el sentido de la exclusión absoluta de
tributación. Por otra parte, la necesaria financiación de
las corporaciones locales canarias exigió el
establecimiento de los arbitrios insulares, que se aplicaron a la
importación y exportación de mercancías, al tabaco y
a los alcoholes, siendo en 1972 sustituidos por el arbitrio
insular de entrada de mercancías.
Tras esta evolución, llegó la primera reforma del
Régimen por la Ley 20/1991, mediante la cual se implanta
el arbitrio sobre la producción y la importación, se
mantiene la tarifa especial del arbitrio insular a la entrada
de mercancías en los términos previstos en el art. 6
del Protocolo 2 del Tratado de adhesión y se crea el
impuesto general indirecto canario, con unos tipos de
gravamen inferiores respecto de los propios de la
imposición indirecta vigente en el resto del territorio nacional.
Aunque la titularidad de tales tributos es estatal, se
atribuyen a la Comunidad Autónoma las competencias de
gestión y los rendimientos obtenidos con su recaudación.
Posteriormente, la Ley 19/1994, de 6 de julio, volvió
nuevamente a modificar el régimen económico y fiscal
canario con el objetivo de conciliar los principios propios
del régimen especial con un diseño operativo de un
sistema impulsor de la actividad económica, manteniendo
una presión fiscal menor que la media del resto de
España y de la Comunidad Europea, mediante un conjunto
de tributos equivalentes a los existentes en el resto de
España y de la Comunidad Europea, incorporando un
bloque de incentivos fiscales y económicos a la inversión
y creando una zona especial canaria.
Todo lo que antecede, lleva al Abogado del Estado
a afirmar que las bases y principios actuales del régimen
económico y fiscal canario no tienen ni el mismo
contenido ni las mismas aspiraciones que en su momento
originario. Especialmente se manifiesta esta evolución
en relación con la franquicia sobre el consumo que, si
en otro tiempo podría haber supuesto el objetivo de
excluir a los ciudadanos canarios de toda carga sobre
el consumo (criterio que esta representación niega, pues
nunca se ha configurado como una prohibición absoluta
sino como un conjunto de especialidades), en la
actualidad tal concepción está superada. No se han ido
reduciendo los impuestos sobre el consumo sino que el
espacio que deja el Estado se ha ido cubriendo con la
fiscalidad autonómica, lo que ha dado lugar a un sistema
especial de financiación autonómica que no prescinde
de la tributación sobre el consumo.
Por otra parte, se han abierto otras vías para la
consecución de los objetivos del régimen económico y fiscal
canario (desarrollo social y económico de Canarias) como
son los incentivos fiscales en la imposición directa y
la creación de una zona especial canaria que favorezca
la ubicación de capitales y empresas provenientes del
exterior. Por tanto, el sentido jurídico del principio de
"franquicias fiscales sobre el consumo" que recoge el
EACan en su art. 46.1 no puede ser nunca el de
prohibición absoluta de impuestos sobre el consumo, sino
el de existencia de una tributación sobre el consumo
diferenciada y en algunos casos menor. Incluso la
utilización del plural "franquicias" al designar el principio
del régimen especial añade un motivo más para llegar
a esta conclusión.
Hecha la anterior precisión, pasa el Abogado del
Estado a analizar si el precepto recurrido, en tanto que crea
un impuesto especial, vulnera el régimen económico y
fiscal canario. En este sentido, afirma, en primer lugar,
que nunca ha existido una prohibición de aplicación en
Canarias de los impuestos especiales estatales, ni por
la normativa del régimen económico y fiscal canario ni
por la de los impuestos especiales (cita el art. 19 de
la Ley 30/1972 y la disposición adicional decimotercera
de la Ley 20/1991, así como los arts. 2 del Decreto
511/67, 2 de la Ley 45/1985, y 3 de la Ley 38/1992).
Más bien se establece en todos los casos su aplicación
con algunas excepciones y peculiaridades. Por tanto, si
en la regulación del régimen especial no existe
prohi
bición de aplicación de impuestos especiales a Canarias,
difícilmente una ley que crea un impuesto especial nuevo
aplicable a todo el territorio nacional (incluido Canarias)
puede vulnerar esa regulación.
En segundo término, destaca el Abogado del Estado
que sólo existirá modificación del régimen económico
y fiscal canario cuando se alteren las normas que lo
regulan, normas que tienen como único contenido y
objeto las especialidades fiscales propias del territorio de
Canarias, lo que no ocurre en el presente caso, pues
la modificación del apartado 1 del art. 3 de la Ley
38/1992, de impuestos especiales, en cuanto establece
un nuevo impuesto de aplicación general a todo el
territorio nacional, no da lugar a alterar la normativa especial
exclusiva de Canarias (régimen económico y fiscal
canario). Para llegar a esta conclusión es preciso reconocer,
de un lado, que el art. 133.1 CE atribuye al Estado la
potestad originaria para establecer tributos y si la ejercita
en todo el territorio nacional sin internarse en el régimen
jurídico especial canario, no resulta modificado; y, de
otro lado, que cuando las leyes reguladoras del régimen
económico y fiscal canario se remiten a las normas que
configuran el régimen de los impuestos especiales, lo
están haciendo teniendo en cuenta la competencia
estatal en materia tributaria y no en el sentido de que dicha
remisión congela la regulación de dichos impuestos en
relación con Canarias.
Ya en relación con la justificación del nuevo impuesto
especial sobre la producción de energía eléctrica,
incluida en la exposición de motivos de la Ley 66/1997, a
saber, la obtención de recursos para compensar la
supresión del recargo de "coste específico asignado a la
minería del carbón", apunta el Abogado del Estado que la
desaparición de este recargo fue consecuencia del art.
2.2 de la Decisión 3632/93/CECA, de la Comisión, de
28 de diciembre de 1993, que inhabilitó el sistema del
recargo en la factura del consumo de energía eléctrica,
porque la gestión por las empresas suministradoras
privadas no permitía el control presupuestario público
derivado de la Decisión. Por este motivo desapareció el
recargo y se estableció el impuesto, cuyo producto
incrementaría la recaudación para poder incluir en los
presupuestos generales del Estado de cada año la partida
correspondiente para financiar las ayudas al carbón. De
esta justificación se deduce como primera consecuencia
que la medida adoptada resulta absolutamente extraña
al contenido y bases del régimen económico y fiscal
canario, por lo que su aplicación a todo el territorio
nacional es razonable y, por tanto, injustificada la exclusión
del archipiélago canario. Además, resulta discriminatorio
que Canarias se beneficie de las subvenciones a la
producción de carbón (que es una de las materias primas
fundamentales para la producción de energía) sin
contribuir a la financiación del régimen del sector eléctrico
que compensa con la tarifa única las diferencias de coste
de producción en las diferentes zonas del territorio
nacional.
En suma, concluye el Abogado del Estado en esta
primera parte de sus alegaciones, que el régimen
económico y fiscal canario no contiene una prohibición
absoluta de gravámenes sobre el consumo en Canarias, y
que el impuesto especial sobre la electricidad tiene
vocación nacional y no modifica las especialidades de
Canarias y, por todo ello, dicho impuesto ni vulnera el principio
de franquicias sobre el consumo ni modifica el régimen
económico y fiscal canario.
Por otro lado, y con referencia a la naturaleza del
informe previsto en la disposición adicional tercera de
la Constitución y el art. 46.3 EACan, parte el Abogado
del Estado del hecho de que en el presente caso se
solicitó el informe y se emitió. Se opone, pues, a los
efectos que el Gobierno recurrente atribuye al carácter
negativo del informe (efectos vinculantes u obstativos
de la medida pretendida). Ante todo, advierte el Abogado
del Estado que en el presente caso no era preceptivo
ni necesario el informe previo del Parlamento canario,
pues la norma impugnada no supuso una modificación
del régimen económico y fiscal canario, dado que la
creación de una nueva modalidad tributaria que no tiene
ninguna especialidad en el territorio de Canarias no sólo
no puede considerarse variación del citado régimen sino
que, además, tampoco afectó a la característica general
del régimen económico y fiscal canario de franquicia
sobre el consumo, que no implica una prohibición total
y absoluta de gravámenes sobre el consumo. En el peor
de lo casos, de exigirse un trámite, sería el de audiencia
del art. 46.4 EACan, que debe entenderse cumplido con
la emisión del informe que fue solicitado por simples
razones de prudencia y para evitar un posible vicio que
afectase a la constitucionalidad de la Ley. Por ello, el
que el informe del Parlamento canario fuese negativo
en nada afecta a la eficacia y constitucionalidad de la
Ley, pues el pretendido carácter vinculante de la
intervención del Parlamento canario se predica en la
demanda exclusivamente de aquellos proyectos de normas que
modifican el régimen económico y fiscal canario. Debe
tenerse en cuenta que si cualquier disposición normativa
que se refiera al régimen económico y fiscal canario
en su sentido más amplio, ya sea alterando su
materialización positiva, ya sea afectando directa o
indirectamente a sus principios informadores, ha de estar
sometida a "informe previo", se vacía el contenido de la
previsión del art. 46.4 EACan.
Subsidiariamente a la anterior alegación, y para el
supuesto de que se llegue a entender que el precepto
recurrido se encuentra en el presupuesto previsto en
la disposición adicional tercera de la Constitución, se
opone a considerar que el informe negativo emitido sea
obstativo de la aprobación del precepto legal. En primer
lugar, porque la STC 35/1984 "ha declarado al informe
como preceptivo solamente", como un mecanismo de
colaboración, sin que pueda admitirse su carácter
obstativo porque ello llevaría no sólo a una situación de
bloqueo o imposibilidad práctica de toda reforma del
régimen fiscal de Canarias, dada la cualificada mayoría
que se requiere para el informe favorable, sino que,
además, sería radicalmente incompatible con la potestad
originaria del Estado ex art. 133.1 CE. En segundo lugar,
si la Constitución y el Estatuto de Autonomía hubieran
querido establecer un régimen de concierto o convenio,
como fue el caso del País Vasco y Navarra, sin duda
lo hubieran previsto. Lo que no es posible es deducir
de un "informe previo" la creación de un régimen de
normación tributaria de carácter pactado.
En suma, la expresión utilizada en la disposición
adicional tercera de la Constitución debe ser interpretada
en su sentido propio, sin extender su significado y efectos
a consecuencias no establecidas y extrañas a la
verdadera naturaleza jurídica del requisito o trámite que
es. En el presente caso la Comunidad Autónoma
pretende compartir con el Estado la potestad originaria para
establecer tributos, cuando lo único que se prevé es
la emisión de un informe previo.
Por consecuencia de lo expuesto el Abogado del
Estado interesa que se dicte sentencia declarando la plena
constitucionalidad del precepto impugnado.
11. El escrito de alegaciones de la representación
del Congreso de los Diputados tuvo su entrada en el
Registro General de este Tribunal el día 8 de mayo de
1998, suplicando que se dictase sentencia por la que
se desestimase el recurso en lo que afecta al vicio de
procedimiento parlamentario invocado por el recurrente.
En efecto, limita esta parte sus alegaciones a la
supuesta infracción de las normas de procedimiento
parlamentario denunciadas por el Gobierno de Canarias en
su recurso de inconstitucionalidad, infracción que niega,
primero, porque no habiendo sido emitido ni remitido,
en tiempo procedimentalmente válido, el informe del
Parlamento de Canarias, no sería necesario entrar en el
análisis de tal infracción, pues, a los efectos de este
recurso, no existe un informe eficaz y, en consecuencia,
no hace falta examinar si tal informe es "obstativo" o
no lo es. En este sentido, señala la representación del
Congreso de los Diputados que "resulta sorprendente,
en efecto, que en la extensísima y reiterativa
fundamentación del recurso del Gobierno canario, no se dedique
una sola línea a precisar las cuestiones fundamentales
de cuándo se requirió el informe, cuando se emitió el
informe y cuándo se remitió ese informe al Congreso
de los Diputados. Se trata de cuestiones de suma
importancia porque, sin perjuicio de negar los pretendidos
efectos obstativos de ese informe -al menos con el
alcance que el recurrente pretende-, es evidente su
carácter preceptivo por imperativo de la DA 3.a CE y
artículo 46 EA Canario". Ahora bien, el carácter
preceptivo del informe no implica que su emisión pueda
paralizar la actividad legislativa de la Cámara, pues
ningún principio constitucional justifica la pretensión de que
el silencio del Parlamento de Canarias, sine die, impida
la tramitación de proyectos o proposiciones de ley por
las Cortes Generales que hipotéticamente pudieran
afectar al régimen económico y fiscal canario. Y así, el
Gobierno de la Nación comunicó con fecha de 26 de septiembre
de 1997 al Parlamento de Canarias el contenido del
art. 6 del Anteproyecto (idéntico al art. 7 de la Ley
66/1997) a los efectos de que emitiera el
correspondiente informe. El Parlamento de Canarias respondió al
Excmo. Sr. Vicepresidente Segundo del Gobierno que
dicho informe sería emitido por el Pleno de la Cámara
el día 22 de octubre de 1997. Posteriormente, la Mesa
del Congreso comunicó al Parlamento de Canarias la
recepción del Proyecto de ley a los efectos previstos
en la disposición adicional tercera de la Constitución
y el art. 45.3 EACan (ahora art. 46.3). Proyecto de ley
cuyo art. 6.2 se convirtió después de la tramitación en
el art. 7.2 sin haber sido objeto de ninguna enmienda.
Pese a esto, el Parlamento de Canarias dejó transcurrir
todo el proceso legislativo hasta que con fecha de 19
de diciembre de 1997 emitió un informe que tuvo
entrada en el Congreso de los Diputados el 23 de diciembre
de 1997 (registro de entrada núm. 39.822),
precisamente el día que el Pleno de la Cámara sometía a
votación las enmiendas del Senado al Proyecto de ley. Es
más, ningún grupo parlamentario planteó objeción
alguna al art. 7.2 del Proyecto. En consecuencia, queda claro
que el informe del Parlamento de Canarias sobre el art.
7.2 no se emitió ni se remitió a la Cámara en tiempo
válido, por lo que no puede tener eficacia alguna en
la tramitación parlamentaria.
No obstante lo anterior, el recurso del Gobierno
canario dedica una considerable extensión a analizar
doctrinalmente la naturaleza jurídica y la eficacia del informe
del Parlamento de Canarias previsto en el art. 46.3
EACan con base en la disposición adicional tercera de
la Constitución, pero no dedica una línea a analizar las
dos cuestiones esenciales de este caso: de un lado, los
efectos de la falta de informe tras su petición, y, de
otro, el momento de su emisión para que sea eficaz.
Sin embargo, el recurso produce la equívoca impresión
de que el Parlamento de Canarias emitió un informe
desfavorable cuando se le pidió, y que, pese a ello, se
tramitó el Proyecto sin tener en cuenta el carácter
obstativo del informe. Por este motivo, es necesario hacer
las siguientes precisiones. En primer lugar, que la
regulación de la exigencia del informe previsto en la
disposición adicional tercera de la Constitución y el art.
46 EACan presenta tales lagunas e imprecisiones que,
de buena fe, puede dar lugar a situaciones equívocas.
Quizá por ello "el recurrente intenta construir la teoría
de un sistema legislativo de "concurrencia imperfecta",
un tertium genus entre el sistema de "concierto" del
País Vasco y el sistema de "convenio" de Navarra", para
lo cual hace un llamamiento al "fondo pactista" que late
en los preceptos indicados, que sólo puede funcionar
como un "complejo de lealtades recíprocas" (doctrina
del Dictamen 1/93 del Consejo Consultivo de Canarias).
Sin duda, gran parte de las numerosas lagunas que
ofrece la insuficiente regulación del informe del Parlamento
de Canarias sólo pueden resolverse sobre la base de
la lealtad recíproca. Pues bien, partiendo de que es muy
discutible que la disposición adicional tercera de la
Constitución contenga una atribución de una competencia
de participación en el procedimiento legislativo estatal
a la Comunidad Autónoma de Canarias, es evidente que
si la norma quisiera decir que el informe del Parlamento
de Canarias es previo, preceptivo y vinculante, así lo
habría dicho. En este sentido, el recurrente cita en apoyo
de su tesis la STC 149/1991, sobre el informe previsto
en el art. 112 de la Ley de costas 22/1988, pero este
precepto se refiere expresamente a un informe que ha
de emitirse "con carácter preceptivo y vinculante".
Sobre la preceptividad del informe no hay duda,
debiendo entenderse esa preceptividad en un doble
sentido, pues afecta tanto a la solicitud (por dos veces se
pidió, primero por el Gobierno y luego por la Mesa del
Congreso) como a la obligación de emitirlo (incluso
actuando de oficio cuando no se le solicita por no
producirse con claridad el presupuesto de hecho). Informe
que, además, no sólo debe manifestar una opinión
favorable o desfavorable, sino también motivar las razones
por las que entiende que se da el presupuesto indicado.
Por otra parte, aun cuando el Parlamento de Canarias
emitió el informe solicitado con fecha de 19 de diciembre
de 1997, lo hizo una vez transcurridos más de dos meses
desde que se recabó, teniendo entrada en el Registro
de la Cámara el mismo día que se procedía a la votación
final por el Pleno (23 de diciembre de 1997). Es cierto
que ni la Constitución ni el Estatuto de Autonomía de
Canarias establecen un plazo para la emisión del informe,
pero está claro que el informe debe emitirse y, además,
en un plazo parlamentariamente útil. Lo contrario
significaría otorgar al Parlamento de Canarias la
competencia para oponer un veto sin límite de tiempo, por
la vía del silencio, para impedir la tramitación de un
proyecto. Sin embargo, la lealtad constitucional invocada
por el recurrente hace que deba suplirse esa laguna
estableciendo la obligación de emitir y remitir el informe
en el plazo más breve para que pueda ser tenido en
cuenta por las dos Cámaras. Si no se hace así, no hay
respuesta en plazo útil, y hay que entender que el
Parlamento de Canarias no ha hecho uso de su derecho
a emitir su informe sobre el Proyecto en cuestión.
12. La Sección Primera de este Tribunal, por
providencia de 15 de septiembre de 1998, acordó admitir
a trámite el recurso de inconstitucionalidad núm.
1453/98 dando traslado de la demanda y documentos
presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al
Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de
sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del
Ministerio de Justicia, para que, en el plazo de quince días,
pudieran personarse en el procedimiento y formular las
alegaciones que estimasen convenientes. Todo ello con
publicación en el "Boletín Oficial de Estado" (lo que se
cumplimentó en el BOE núm. 229, de 24 de septiembre).
13. Mediante escrito presentado en el Registro
General de este Tribunal el día 23 de septiembre de
1998, el Abogado del Estado, en la representación que
ostenta, solicitó que se le tuviese por personado y se
le concediese una prórroga del plazo concedido de ocho
días más, dada la acumulación de asuntos que pendían
en ese Servicio Jurídico.
14. Por providencia de la Sección Primera de este
Tribunal de 24 de septiembre de 1998 se acordó
incorporar a los autos el escrito del Abogado del Estado,
teniéndosele por personado y parte en representación
del Gobierno y prorrogándosele en ocho días más el
plazo concedido para formular alegaciones.
15. Por escrito registrado en este Tribunal el día 3
de octubre de 1998, el Presidente del Congreso de los
Diputados acordó personarse en el procedimiento
(recurso de inconstitucionalidad núm. 1453/98) a los solos
efectos de formular, en su caso, alegaciones a través
del Jefe de la Asesoría Jurídica de la Secretaría General
de la Cámara, don Fernando Sainz Moreno, en relación
con el motivo de inconstitucionalidad invocado respecto
del grupo de preceptos formado por el art. 9, apartados
1, 2, 6 y 10, y disposición transitoria decimonovena,
apartado 3, de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre,
de medidas fiscales, administrativas y del orden social,
remitiendo el recurso a la Dirección de Estudios y
Documentación de la Secretaría General. Posteriormente, don
Fernando Sainz Moreno, Letrado de las Cortes Generales,
presentó escrito en el Registro General de este Tribunal
el día 5 de octubre de 1998, suplicando, de un lado,
que se le tuviese por personado en representación del
Congreso de los Diputados y, de otro, que se le ampliase
el plazo para efectuar alegaciones en ocho días más,
ante la complejidad del asunto y la necesidad de
consultar los trabajos parlamentarios sobre los preceptos
impugnados, ampliación que fue acordada por
providencia de 7 de octubre de 1998.
16. Por escrito presentado en este Tribunal el día 7
de octubre de 1998, el Presidente del Senado acordó
igualmente que se tuviera a dicha Cámara por personada
en el recurso núm. 1453/98 para formular alegaciones
en relación con la vulneración de la disposición adicional
tercera de la Constitución y del art. 46.3 del Estatuto
de Autonomía de Canarias, encomendando la
representación y defensa de la Cámara al Letrado de las Cortes
Generales don Manuel Fernández-Fontecha Torres.
17. Por escrito registrado el mismo día 7 de octubre
de 1998, el Letrado de las Cortes Generales, don Manuel
Fernández-Fontecha Torres, en la representación del
Senado, formuló alegaciones en relación con el recurso
de inconstitucionalidad núm. 1453/98, suplicando que
se dictase Sentencia desestimándolo en lo que se refiere
al supuesto vicio de procedimiento en la tramitación
parlamentaria de las normas impugnadas.
Parte el Letrado del Senado en sus alegaciones
advirtiendo que la Mesa del Senado, por Acuerdo de 15 de
diciembre de 1997, dio trámite de informe al Parlamento
de Canarias, de la misma manera que previamente lo
había hecho la Mesa del Congreso de los Diputados,
habiendo emitido aquél tres informes con fecha de 22
de octubre de 1997. Dicho esto, procede primero esta
representación a hacer un resumen de la argumentación
del Gobierno canario con relación al primer motivo en
términos similares a los expuestos en el recurso de
inconstitucionalidad núm. 1000/98 para,
posteriormente, y al igual que hizo en éste, negar las dos premisas
de las que parten los recursos: en primer lugar, que la
disposición adicional tercera de la Constitución deba
entenderse como una cláusula de apertura y recepción
de todo el contenido vigente del régimen económico
y fiscal canario o de los principios nucleares del mismo
en cuanto se refieren a la franquicia fiscal sobre el
consumo; y, en segundo lugar, que el informe previo a que
se refiere la disposición adicional tercera de la
Constitución pueda interpretarse en un sentido extensivo
como susceptible de ser emitido con carácter obligatorio
en todas y cada una de las instancias del procedimiento
legislativo.
Por todo ello, concluye una vez más el representante
del Senado suplicando la desestimación del recurso de
inconstitucionalidad núm. 1453/98 promovido por el
Parlamento de Canarias, en lo que a su segundo motivo
se refiere, esto es, el relativo al carácter vinculante u
obstativo del informe del Parlamento de Canarias.
18. El Abogado del Estado presentó su escrito de
alegaciones el día 19 de octubre de 1998 en el Registro
General de este Tribunal, suplicando, de un lado, que
se dictase Sentencia por la que se declarase la
constitucionalidad de los preceptos impugnados en el recurso
núm. 1453/98 y, de otro, que se procediese a acumular
éste al que lleva el núm. 1000/98, dada la conexión
objetiva existente entre ambos.
Sobre el primer particular -la desestimación del
recurso- el Abogado del Estado reitera las alegaciones que
hizo en el recurso de inconstitucionalidad núm.
1000/98, concluyendo igualmente que el impuesto
especial sobre la electricidad ni vulnera el principio de
franquicias sobre el consumo ni modifica el régimen
económico y fiscal de Canarias. En segundo lugar, y con
referencia a la naturaleza del informe previsto en la
disposición adicional tercera de la Constitución y en el art.
46.3 EACan, aún reconociendo su carácter preceptivo,
niega que sea vinculante, por lo que un informe negativo
del Parlamento canario en nada afectaría a la eficacia
y constitucionalidad de la Ley.
Dicho lo que antecede, añade el Abogado del Estado
un argumento más en sus alegaciones, esta vez en
relación con la afirmación de que el apartado 3 de la
disposición transitoria decimonovena de la Ley 66/1997
invade la competencia autonómica prevista en el art.
30.32 del Estatuto de Autonomía, según la redacción
dada por la Ley Orgánica 4/1996, pues distribuye el
incremento del importe de la recaudación del impuesto
general indirecto canario aplicable a las labores del
tabaco, cuando esa distribución es una competencia
normativa del Parlamento de Canarias.
A juicio de esta representación procesal, el precepto
recurrido es una disposición transitoria con efectos
exclusivamente para 1998, que se publica en el BOE el último
día del año 1997 y que también establece el nuevo
tipo del impuesto que iba a generar el incremento de
recaudación, por lo que, ante estas circunstancias lo que
el legislador estatal pretendió fue asegurar durante 1998
la eficacia plena del incremento del tipo del impuesto,
procediendo a tal fin simultáneamente a su distribución.
En caso contrario, podía haber ocurrido que la falta de
normativa hubiera hecho imposible la efectividad y
reparto del incremento de la recaudación. Sin embargo, esta
previsión garantizadora del legislador estatal fue
totalmente innecesaria porque el Parlamento canario,
adelantándose a la aprobación definitiva del nuevo tipo, la
incluyó en su Ley de presupuestos para 1998 -la Ley
13/1997. En consecuencia, teniendo en cuenta las
circunstancias expresadas y que los términos de las Leyes
estatal y autonómica son idénticos, concluye que la
disposición transitoria decimonovena, apartado 3 de la Ley
66/97 "es constitucional por no producir ninguna
perturbación o alteración en el ejercicio de la competencia
normativa autonómica".
19. El escrito de alegaciones de la representación
del Congreso de los Diputados tuvo su entrada en el
Registro General de este Tribunal el día 23 de octubre
de 1998, suplicando que se dictase sentencia por la
que se desestimase el recurso en lo que afecta a la
infracción del procedimiento parlamentario invocado,
reiterando lo expuesto en el recurso de inconstitucionalidad
núm. 1000/98, infracción aquella que niega porque, aun
cuando el informe previsto en la disposición adicional
tercera de la Constitución y en el art. 46.3 del Estatuto
de Autonomía sea preceptivo, en modo alguno puede
calificarse de vinculante u obstativo, sin perjuicio de la
trascendencia política que pueda tener.
Por medio de otrosí, solicitó esta representación
procesal la acumulación del presente recurso con el que
lleva el núm. 1000/98, al amparo del art. 83 LOTC,
dada la clara conexión de objetos y de planteamientos
jurídicos.
20. Por providencia de la Sección Primera de este
Tribunal de 27 de octubre de 1998 se acordó tener
por solicitada, por parte del Abogado del Estado y del
Letrado de las Cortes Generales personado en
representación del Congreso de los Diputados, la acumulación
del recurso de inconstitucionalidad núm. 1453/98 con
el registrado con el núm. 1000/98, acordando
igualmente oír al Parlamento y al Gobierno de Canarias,
promoventes de ambos recursos, así como al Letrado de
las Cortes Generales personado en nombre del Senado,
para que en el plazo de diez días alegasen lo que
estimasen conveniente sobre dicha acumulación.
21. Por sendos escritos registrados el día 7 de
noviembre de 1998, tanto el Sr. Fernández-Fontecha
Torres, en nombre y representación del Senado, como
el Sr. Martínez de la Peña González, en nombre y
representación del Parlamento de Canarias, manifestaron que
no existía inconveniente alguno en la acumulación
interesada. Posteriormente, con fecha de 10 de noviembre
de 1998 presentó su escrito el Sr. Orozco Muñoz, en
nombre y representación del Gobierno canario, indicando
igualmente su conformidad con la acumulación
solicitada.
22. Por Auto de 23 de marzo de 1999, este
Tribunal, al amparo de lo dispuesto en el art. 83 LOTC,
acordó acumular el recurso de inconstitucionalidad núm.
1453/98 al registrado con el núm. 1000/98.
23. Por providencia de 29 de junio de 2004 se
señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia
el día 30 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1. En los presentes recursos de inconstitucionalidad
acumulados núms. 1000/98 y 1453/98 promovidos,
respectivamente, por el Gobierno y el Parlamento de
Canarias, se impugnan varios preceptos de la Ley
66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales,
administrativas y del orden social. Tanto el Gobierno como
el Parlamento de Canarias recurren el art. 7, apartado 2,
de la citada Ley, que modifica el art. 3.1 de la Ley
38/1992, de 28 de diciembre, de impuestos especiales,
porque, al extender a Canarias el ámbito de aplicación
y exigibilidad del impuesto sobre la electricidad, estaría
vulnerando el principio de franquicia fiscal sobre el
consumo, franquicia que formaría parte integrante del
régimen económico y fiscal canario y se encontraría
garantizada tanto en la disposición adicional tercera de la
Constitución como en el art. 46 del Estatuto de Autonomía
de Canarias, en la redacción dada por la Ley Orgánica
4/1996, de 30 de diciembre (en adelante, EACan).
Además, el Gobierno canario considera que al haberse
introducido en el territorio de Canarias el citado impuesto
indirecto estatal, pese al informe desfavorable del
Parlamento canario, se habría asimismo vulnerado la
disposición adicional tercera de la Constitución y el art.
46.3 EACan, normas que impedirían cualquier
modificación del régimen económico y fiscal canario que no
contara con informe favorable.
Por su parte, el Parlamento de Canarias recurre
también el art. 9, apartados 1, 2, 6 y 10, y la disposición
transitoria decimonovena, apartado 3, de la Ley
66/1997, por haberse aprobado contra la voluntad
expresada por el Parlamento de Canarias. Imputa, además, a
la disposición transitoria decimonovena, apartado 3, de
esa misma norma legal la invasión de la competencia
autonómica prevista en los arts. 30.32 y 59 g) EACan,
que tras la modificación operada por la citada Ley Orgánica
4/1996, atribuyen a la Comunidad Autónoma de Canarias
la competencia exclusiva para establecer los criterios de
distribución y porcentajes de reparto de los recursos
derivados del régimen económico y fiscal de Canarias.
El Abogado del Estado se opone a las anteriores
objeciones. En primer lugar, porque, a su juicio, la disposición
adicional tercera de la Constitución y el art. 46.1 EACan
no impiden que el legislador estatal, en virtud de la
potestad originaria para establecer tributos que le confiere
el art. 133.1 CE, introduzca nuevos impuestos indirectos
en el territorio de Canarias, sino que, únicamente, obliga
a que en estos casos se someta el Proyecto a informe
previo del Parlamento de Canarias. En segundo lugar,
porque el principio de "franquicias fiscales sobre el
consumo" que recoge el art. 46.1 EACan no puede
interpretarse como una prohibición absoluta al
establecimiento de impuestos sobre el consumo, sino como la
existencia de una tributación sobre el consumo diferenciada
y en algunos casos menor. En tercer lugar, porque, en
tanto que el impuesto especial sobre la electricidad tiene
vocación nacional y no modifica las especialidades de
Canarias, dicho impuesto ni vulnera el principio de
franquicias sobre el consumo ni modifica el régimen
económico y fiscal canario, razón por la cual, no resultaba
preceptivo el informe previo del Parlamento canario, sino,
en el peor de los casos, la audiencia prevista en el art.
46.4 EACan. En cuarto lugar, porque, en todo caso,
conforme a la doctrina de este Tribunal, el informe tendría
carácter preceptivo pero nunca vinculante. En último
lugar, en fin, considera el Abogado del Estado que el
apartado 3 de la disposición transitoria decimonovena
de la Ley 66/1997, al establecer los criterios de reparto
del incremento del importe de la recaudación del
impuesto general indirecto canario aplicable a las labores del
tabaco, no vulnera la competencia autonómica prevista
en el art. 30.32 EACan porque al haberse dictado
cautelarmente, tener vigencia exclusiva para el ejercicio de
1998 y coincidir en términos idénticos con la distribución
establecida en la Ley del Parlamento de Canarias
13/1997, no produce ninguna perturbación o alteración
en el ejercicio de la normativa autonómica.
Finalmente, tanto el Senado como el Congreso de
los Diputados limitan sus alegaciones a oponerse a la
supuesta inconstitucionalidad de los preceptos
impugnados por infracción de las normas del procedimiento
parlamentario. En este sentido, a juicio del Senado, la
competencia exclusiva del Estado en materia de
"Hacienda general y Deuda del Estado" (art. 149.1.14 CE)
es incompatible con la pretendida construcción de un
régimen de colaboración necesaria de la Comunidad
Autónoma de Canarias en el ejercicio de la potestad
legislativa sobre la materia de su régimen económico
y fiscal y, por tanto, con una pretendida naturaleza
vinculante u obstativa del informe previo de la Comunidad
Autónoma. Además, el art. 90 CE prevé un plazo
concreto y taxativo para la tramitación de los proyectos
remitidos por el Congreso que no admite suspensiones, por
lo que el informe del Parlamento canario debe situarse
en la fase previa a la iniciación del procedimiento, no
siendo susceptible de ser emitido con carácter
obligatorio en todas y cada una de las instancias posteriores
del procedimiento legislativo. Por su parte, el Congreso
de los Diputados destaca, de un lado, la falta de eficacia
en la tramitación parlamentaria del informe emitido,
puesto que, habiendo sido requerido el Parlamento de
Canarias con fecha de 26 de septiembre de 1997 para
que lo formulara, éste dejó transcurrir todo el
procedimiento legislativo y no emitió el mismo hasta el 19
de diciembre de 1997; y, de otro, que el informe previo
que reclaman la disposición adicional tercera de la
Constitución y el art. 46.3 EACan, tiene carácter preceptivo
pero no vinculante, debiendo motivar las razones por
las que se manifiesta una opinión favorable o
desfavorable.
2. Antes de abordar las cuestiones de fondo es
conveniente relatar la evolución normativa que desde sus
orígenes ha tenido el gravamen de la electricidad en
el archipiélago canario.
A este respecto, hay que partir del art. 7 de la Ley
de 28 de junio de 1898 de presupuestos del Estado
para el año económico de 1898-1899, que creó, con
carácter transitorio, un impuesto sobre el "consumo de
luz eléctrica y luz de gas", a satisfacer por los
consumidores y aplicable en todo el territorio nacional,
impuesto que mantendría su vigencia hasta la reforma tributaria
de 1964. Fue la Ley de 18 de marzo de 1900 la que
dio carácter permanente a este impuesto transitorio,
norma que fue desarrollada por el Real Decreto de 22 de
marzo de 1900 (que aprobaba el Reglamento del
impuesto sobre el consumo de gas, electricidad y carburo
de calcio). Posteriormente, la Ley de 12 de junio de 1911,
sobre supresión del impuesto sobre consumos, sal y
alcoholes, previó la posibilidad de que los Ayuntamientos
de los Municipios en que fuese suprimido este impuesto
establecieran un "Recargo del impuesto del Estado sobre
el consumo de gas y electricidad" [art. 6 c)], para atender
a las necesidades de sus presupuestos.
Tras la reforma tributaria operada por la Ley de 16
de diciembre de 1940, por la que se creaban
determinados impuestos indirectos sobre el consumo interior,
que integraban lo que se denominaría "contribución de
usos y consumos", el impuesto sobre la electricidad
continuó aplicándose con total normalidad en todo el
territorio nacional, Canarias incluida. Así, tanto el art. 2 del
Decreto de 28 de diciembre de 1945, por el que se
aprobaba el texto refundido del libro I de la contribución
de usos y consumos ("Reglamento sobre productos
transformados"), como el art. 1 del Decreto de 8 de
febrero de 1946, por el que se aprobaba el texto
refundido del libro II de la contribución de usos y consumos
("Reglamento sobre energía y primeras materias"),
preveían la aplicación de esas Contribuciones a todo el
territorio nacional, exigiéndose para el gas y la electricidad
en el interior de la Península, Islas Baleares y Canarias
y plazas de soberanía en Marruecos, pues sólo el
gravamen del consumo de carburo de calcio era únicamente
aplicable en la Península y Baleares.
Posteriormente, el art. 76 de la Ley de 26 de
diciembre de 1957, de presupuestos del Estado para el bienio
económico 1958-1959 y de modificación de
contribuciones e impuestos, convirtió la anterior contribución en
el "impuesto sobre el gasto" (aplicable también en las
Islas Canarias en su triple modalidad), y mantuvo la
vigencia y aplicación del impuesto sobre el gas y la electricidad
en el archipiélago canario.
No es sino con la Ley 41/1964, de 11 de junio,
de reforma del sistema tributario, con la que desaparece
el citado tributo para todo el territorio nacional [en
concreto, se suprime por el art. 238.1 e)]. Ahora bien, aunque
el posterior Decreto 511/1967, de 2 de marzo, por el
que se aprobaba el texto refundido de los impuestos
especiales, excluía de su ámbito de aplicación el
gravamen del consumo de la electricidad, sin embargo, la
desaparición del impuesto no supuso la del gravamen
de dicho consumo, dado que se trasladó al seno del
impuesto general sobre el tráfico de las empresas (texto
refundido aprobado por Decreto 3314/1966, de 29 de
diciembre), el cual sometía a tributación, entre otros
hechos u operaciones, las "ventas, suministros y
entregas de cemento, cerámica, vidrio, papel, cartón, cartulina,
bandajes y electricidad" [art. 16 E)]. Sin embargo,
conforme al art. 229.2 de la Ley 41/1964, el art. 7.2 del
Decreto 3314/1966 y el art. 7.2.B a) del Decreto
3361/1971, de 23 de diciembre, por el que se aprobaba
el Reglamento del impuesto, este hecho imponible no
era de aplicación en Canarias, inaplicación que sería
ratificada luego por el art. 15 de la Ley 30/1972, de 22
de julio, sobre régimen económico-fiscal de Canarias,
pero que desaparecería por obra de la Ley 20/1991,
de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales
del régimen económico fiscal de Canarias, con la
creación del impuesto general indirecto canario, en cuyo
art. 9 se establece, en todo caso, la sujeción al tributo
de las operaciones que se realicen en el desarrollo de
la actividad de "distribución de agua, gas, electricidad
y energía térmica" [apartado 9 b)].
Finalmente, será la Ley 66/1997, de 30 de diciembre,
de medidas fiscales, administrativas y del orden social,
la que recupere nuevamente como gravamen autónomo
para todo el territorio nacional, Canarias incluida (art. 3
de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de impuestos
especiales), el impuesto sobre la electricidad, como
impuesto especial de fabricación que grava la producción
de energía eléctrica, con obligación para el sujeto pasivo
(el fabricante) de repercutir el importe de las cuotas
devengadas sobre los adquirentes del producto objeto
del tributo (art. 14 Ley 38/1992).
En suma, en la evolución histórica expuesta es
apreciable que la imposición sobre la electricidad ha sido
algo habitual en todo el territorio nacional desde el año
1898 hasta 1964. No se corresponde con la realidad
que este impuesto no haya constituido otra de las
excepciones al régimen de franquicias sobre el consumo a
que se refiere el art. 46.1 EACan, pues no sólo no ha
carecido de eficacia normativa en Canarias, sino que
fue uno de los tributos sobre consumos específicos de
mayor potencialidad recaudatoria a lo largo del tiempo
en que fue aplicado (junto con el impuesto sobre el
alcohol, la cerveza, el papel, la fundición y el transporte),
como consta en los Registros de Intervención de
Caudales de Las Palmas de Gran Canaria y Santa Cruz de
Tenerife.
3. Tras esta breve síntesis de la evolución normativa
del gravamen sobre la electricidad en Canarias procede
entrar, en primer lugar, en el análisis de la
constitucionalidad del art. 7, apartado 2, de la Ley 66/1997,
precepto que da nueva redacción al art. 3.1 de la Ley
38/1992, de 28 de diciembre, de impuestos especiales.
Como ya hemos señalado, según el Gobierno y el
Parlamento de Canarias, dicha norma, en tanto que incluye
a las Islas Canarias en el ámbito de aplicación y
exigibilidad del impuesto especial sobre la electricidad, que
constituye un tributo que grava el consumo, podría entrar
en contradicción con la franquicia sobre el consumo que,
a su juicio, garantiza la disposición adicional tercera de
la Constitución en relación con el art. 46.1 EACan, tras
la modificación operada por la Ley Orgánica 4/1996,
de 30 de diciembre. Sustancialmente, entienden los
recurrentes que la disposición adicional tercera del texto
constitucional establece la garantía institucional de un
régimen económico y fiscal especial en las Islas Canarias;
que esta garantía tiene un núcleo indisponible para el
legislador estatal; que ese núcleo material indisponible
para el legislador estatal se concreta en la previsión
estatutaria del art. 46 EACan; y, finalmente, que el impuesto
especial sobre la electricidad vulnera la franquicia sobre
el consumo a que alude dicho precepto estatutario al
constituir un impuesto estatal indirecto que grava un
consumo específico, dado que el reconocimiento de
dicha franquicia implica la prohibición de impuestos
esta
tales sobre el consumo, salvo cuando constituyan una
fuente de financiación de las haciendas canarias o sean
consecuencia de la adaptación del régimen económico
y fiscal canario al Derecho comunitario, excepciones que
no concurren en este caso.
Planteada en estos términos la controversia, es
evidente que la cuestión objeto del presente proceso
constitucional guarda estrecha similitud con la que constituyó
el objeto de los recursos de inconstitucionalidad núms.
893/93, 921/93 y 943-2000, y los conflictos positivos
de competencia núms. 894/93, 3985/95 y 2170/97,
acumulados, en relación con la normativa reguladora
del impuesto especial sobre determinados medios de
transporte (Ley 38/1992, de 28 de diciembre), que han
dado lugar a la reciente STC 16/2003, de 30 enero,
cuya doctrina reiterábamos en la STC 62/2003, de 27
de marzo.
Así, ante todo, importa recordar:
a) "La disposición adicional tercera de la
Constitución, interpretada a la luz de sus antecedentes
parlamentarios, permite llegar a la conclusión de que contiene
una norma que, partiendo de la existencia del régimen
económico y fiscal de Canarias, incorpora a la evidente
viabilidad constitucional de su modificación por el Estado
-arts. 133.1 y 149.1, apartados 10, 13 y 14 CE- la
exigencia de un previo informe autonómico" (STC
16/2003, FJ 4)
b) Una interpretación sistemática de la invocada
disposición adicional tercera, por virtud del "principio de
unidad de la Constitución" que reiteradamente hemos
declarado, expresa claramente la finalidad del régimen
económico y fiscal canario y por consecuencia su
carácter evolutivo:
1) Los elementos que integran el régimen
económico y fiscal canario -no exclusivamente fiscales- "son
puros medios para conseguir un fin -art. 138.1 CE-,
concretamente, la realización efectiva del principio de
solidaridad atendiendo precisamente al hecho insular"
(STC 16/2003, FJ 5).
2) De ello deriva el sentido profundamente evolutivo
del contenido del régimen económico y fiscal canario.
Por una parte, el citado art. 138.1 CE "no se refiere
simplemente al hecho insular, sino "a las circunstancias
del hecho insular". Y si el hecho insular es perfectamente
invariable, las "circunstancias" sociales y económicas
que lo rodean, no. De ello deriva el carácter
fundamentalmente evolutivo del régimen económico y fiscal de
Canarias". Hasta aquí, son los datos canarios los
determinantes de la evolución. Pero además, el régimen
canario "no vive aisladamente sino que se integra en un
sistema general en el que el Estado, por exigencias del
principio de solidaridad, ha de velar "por el
establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo,
entre las diversas partes del territorio español", equilibrio
económico en el que, sin duda, habrá que ponderar,
en cada momento, el hecho insular, pero también los
datos relativos a las demás "partes del territorio
español"", de suerte que "el principio de solidaridad también
opera en esta dirección, pues el "equilibrio económico"
entre las diversas partes del territorio español exige una
contemplación de las circunstancias no sólo de Canarias,
sino del resto de España. El régimen económico y fiscal
canario podrá variar en función de las circunstancias
específicas de Canarias y también como consecuencia
de las circunstancias del resto del territorio español"
(STC 16/2003, FJ 5).
Y es que, en definitiva, la virtualidad propia del
principio constitucional de solidaridad, que aspira a unos
resultados globales para todo el territorio español,
recuerda la técnica de los vasos comunicantes.
4. Así, "sobre la base de las reflexiones precedentes
en torno a la disposición adicional tercera de la
Constitución", concluíamos en la STC 16/2003, FJ 7, que
"no resulta fácil extraer de este precepto la garantía
de un contenido inalterable del régimen económico y
fiscal de Canarias. Por un lado, ya hemos visto que frente
a otros supuestos en los que la Constitución (disposición
adicional primera) expresamente "ampara y respeta"
derechos históricos y se refiere a la "actualización" de
los mismos (SSTC 76/1988, de 26 de abril, y 159/1993,
de 6 de mayo), aquélla se limita a requerir un informe
previo de la Comunidad Autónoma para la "modificación"
del régimen económico y fiscal del archipiélago canario.
Y, por otro, tampoco es posible deducir la existencia
de un límite material rígido para el legislador estatal de
la mera literalidad del apartado 1 del art. 46 EACan:
el sentido instrumental del régimen económico y fiscal
de Canarias, en cuanto medio para la realización efectiva
del principio de solidaridad con "el establecimiento de
un equilibrio económico, adecuado y justo, entre las
diversas partes del territorio español", determina que su
resultado final haya de estar en función no sólo de las
circunstancias del hecho insular, sino también de las
del resto de España, lo que implica un carácter
profundamente evolutivo".
Ya más concretamente, hemos precisado en la citada
Sentencia (FJ 7) "que la invocada franquicia fiscal sobre
el consumo, en cuanto determinante de la exclusión de
la imposición estatal indirecta, no tiene un carácter
absoluto -recuérdese cómo en Canarias se aplicaron la
contribución de usos y consumos de 1940 y el impuesto
sobre el gasto de 1957-, pues las franquicias recogidas
en el art. 46.1 EACan operan, tal como ya se ha dicho,
con la virtualidad propia de las "directrices" (STC
35/1984, de 13 de marzo, FJ 2), es decir, como rasgos
básicos del sistema. No podía ser de otra manera, si
se tiene en cuenta la tan subrayada configuración
equilibradora del régimen económico y fiscal de Canarias.
Y así resulta del propio Estatuto de Autonomía que,
después de haber establecido en su art. 46.1 las bases
del régimen económico y fiscal canario -concretamente
las "franquicias fiscales sobre el consumo", en plural,
y no una pretendida franquicia fiscal, en singular, es decir,
global sobre el consumo-, con la evolución del texto
de su disposición adicional segunda viene a poner de
relieve la viabilidad de la aplicación en Canarias de
impuestos estatales sobre consumos específicos", que
es, justamente el caso del impuesto especial sobre la
electricidad.
Y añadíamos (FJ 8): "aunque se entendiera que el
régimen económico y fiscal de Canarias está cubierto
por una garantía institucional, no cabría estimarla
vulnerada. En efecto, conforme a reiterada doctrina de este
Tribunal ésta "no asegura un contenido concreto o un
ámbito competencial determinado y fijado de una vez
por todas, sino la preservación de una institución en
términos recognoscibles para la imagen que de la misma
tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar" [por
todas, STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3, y también
las SSTC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4 a); 76/1988,
de 26 de abril, FJ 4; 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2;
y 159/2001, de 5 de julio, FJ 4]. En efecto, como ha
afirmado este Tribunal en reiteradas ocasiones, "la
garantía es desconocida cuando la institución es limitada, de
tal modo que se la priva prácticamente de sus
posibilidades de existencia real como institución para
convertirse en un simple nombre. Tales son los límites para
su determinación por las normas que la regulan y por
la aplicación que se haga de éstas. En definitiva, la única
interdicción claramente discernible es la ruptura clara
y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la
institución que, en cuanto formación jurídica, viene
determinada en buena parte por las normas que en cada
momento la regulan y de la aplicación que de las mismas
se hace" (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3; en el
mismo sentido, SSTC 38/1983, de 16 de mayo, FJ 6;
40/1988, de 19 de febrero, FJ 39; 76/1988, de 26 de
abril, FJ 4; 159/1993, de 6 de mayo, FJ 6; 109/1998,
de 21 de mayo, FJ 2; y 159/2001, de 5 de julio, FJ 4)".
5. Pues bien, un análisis histórico del régimen
económico y fiscal de Canarias permite afirmar que éste
se ha caracterizado por un conjunto de medidas
heterogéneas, de naturaleza económica y fiscal, de carácter
evolutivo (STC 16/2003, FJ 5), que han ido adaptándose
a las necesidades de cada momento, con el claro objetivo
de impulsar el desarrollo económico y social del
archipiélago. Pese a esta permanente evolución, cabe
identificar, sin embargo, algunos rasgos relacionados con
la imposición indirecta que se han venido manifestando
de forma constante. En primer lugar, la concurrencia
en el ámbito territorial canario de impuestos indirectos
tanto de ámbito estatal como insular cuya materia
imponible ha sido el consumo. En segundo lugar, la exclusión
de determinados productos del ámbito de esa imposición
indirecta. Y, en tercer lugar, la existencia de tributos
destinados exclusivamente a la financiación del archipiélago
canario. Ahora bien, como han puesto de manifiesto las
exposiciones de motivos de las Leyes 20/1991, de 7
de junio, de modificación de los aspectos fiscales del
régimen económico y fiscal de Canarias, y 19/1994,
de 6 de julio, de modificación del régimen económico
y fiscal de Canarias, la característica fundamental de
este régimen, en su vertiente tributaria, ha sido la de
mantener "una presión fiscal indirecta, diferenciada y
menor que en el resto del Estado" (Ley 20/1991), y
hoy también que en la Unión Europea (Ley 19/1994),
mediante una estructura impositiva con tributos
equivalentes o similares a los existentes en el resto del
territorio nacional.
Ya en este punto, hemos de señalar que, pudiendo
identificarse -como hemos dicho- dentro del carácter
evolutivo del régimen económico y fiscal canario un dato
diferencial de tributación con respecto al resto del
territorio nacional -presión fiscal indirecta menor-, así como
la existencia de tributos de ámbito canario atribuidos
en su recaudación a la Comunidad Autónoma o a los
Cabildos, nada de esto viene a quebrar el impuesto
impugnado. En primer lugar, porque basta con analizar
la normativa aplicable en Canarias en materia de
imposición indirecta para comprobar la existencia de ese
elemento diferencial de tributación. Así, mientras que, al
tiempo de interponerse los presentes recursos, el
impuesto especial sobre determinados medios de
transporte se aplica a un tipo general del 12 por 100 [art.
70.1 a) Ley 38/1992], para Canarias se prevé un tipo
del 11 por 100 [art. 70.1 b) Ley 38/1992]; mientras
que en el impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas
se establecía con carácter general un gravamen de
114.000 pesetas/hectolitro (art. 39 Ley 38/1992), para
Canarias lo era sólo de 89.204 pesetas/hectolitro (art.
23.6 Ley 38/1992); y, en fin, mientras el impuesto sobre
el valor añadido tenía unos tipos de gravamen del 4,
7 y 16 por 100 (arts. 90 y 91 Ley 37/1992), el impuesto
general indirecto canario se aplicaba con unos tipos que
oscilaban entre el 0, el 1 y el 3, el 3 y el 6, y el 8
y el 14 por 100, respectivamente (art. 27 Ley 20/1991).
En segundo lugar, seguían existiendo tributos de
aplicación exclusiva en el archipiélago canario, como eran
el arbitrio sobre la producción y la importación (en la
actualidad, arbitrio sobre importaciones y entregas de
mercancías en Canarias) y el impuesto general indirecto
canario. Y en tercer lugar, para concluir, subsisten
asimismo tributos destinados exclusivamente a la
financiación del archipiélago canario: es el caso del impuesto
especial sobre medios de transporte, dado que, de
conformidad con el art. 74 de la Ley 38/1992, el
rendimiento derivado de este impuesto en el ámbito de la
Comunidad Autónoma de Canarias corresponde a la
misma para su distribución conforme a lo establecido en
el art. 64 de la Ley 20/1991; también el del arbitrio
sobre la producción y la importación, cuyo rendimiento
se atribuía por la disposición adicional primera de la Ley
20/1991 a los Cabildos Insulares, para su distribución
entre las corporaciones locales canarias (actualmente
en el arbitrio sobre importaciones y entregas de
mercancías, conforme a lo establecido en el art. 92 de la
Ley 20/1991, tras la redacción dada por la Ley
24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales,
administrativas y del orden social); y, finalmente, del impuesto
general indirecto canario, en el que el importe de la
recaudación se distribuye entre la Comunidad Autónoma
de Canarias y los Cabildos Insulares, siendo la participación
del Cabildo distribuida posteriormente entre éste y los
Ayuntamientos de su isla (art. 64 de la Ley 20/1991).
6. En definitiva, hemos de concluir, como hicimos
en las SSTC 16/2003 (FJ 8) y 62/2003 (FJ 6), que
el núcleo esencial del art. 46 EACan que el Gobierno
y el Parlamento de Canarias consideran indisponible para
el legislador estatal "tiene, en realidad, como antes
hemos destacado, una naturaleza evolutiva, esto es,
ajustada a las necesidades sociales y económicas de cada
momento histórico, como lo pone de manifiesto, de un
lado, la progresiva desaparición de las franquicias
aduaneras desde la integración de España en la Unión
Europea y, de otra parte, la inexistencia de una pretendida
franquicia total sobre el consumo", al menos con el
sentido y extensión que los recurrentes pretenden. Así, en
la STC 62/2003, de 27 de marzo, FJ 6, advertíamos:
"en efecto, como acertadamente ha señalado el Consejo
Consultivo de Canarias (Dictamen 5/1986, de 28 de
febrero), el régimen económico y fiscal "no es por su
propia esencia algo definible a priori, sino sólo por
referencia a un estado de opinión generalizado sobre el
objeto y los fines de la indicada protección constitucional
y estatutaria" traduciéndose tal opinión en "una imagen
característica que por su propia naturaleza es dinámica,
evolutiva". Ésta es, además, la postura manifestada por
el propio Gobierno canario en el trámite de alegaciones
abierto al amparo del art. 35.2 LOTC en orden al
planteamiento de las presentes cuestiones de
inconstitucionalidad, donde afirmó con rotundidad que "pretender ...
que la franquicia sobre el consumo ha de entenderse
en sentido global, en cuanto exclusión en Canarias de
todo impuesto que grave el comercio interior, resulta
de todo punto improcedente" pues "dicha conclusión
implicaría que no sería aplicable en Canarias, con
carácter absoluto, ningún impuesto indirecto que gravara el
comercio interior de bienes", tanto más cuanto "un
examen del acervo histórico del régimen económico y fiscal
permite deducir que el principio de franquicia sobre el
comercio interior se ha aplicado en sentido relativo o
limitado respecto a la imposición indirecta especial
canaria"".
Y sobre la base del tan reiteradamente destacado
sentido evolutivo del régimen económico y fiscal canario,
hemos de concluir que el impuesto especial sobre la
electricidad no ha alterado las características
tradicionales del régimen canario, que sigue subsistiendo "en
términos recognoscibles" dentro de las "directrices"
trazadas en el art. 46.1 EACan.
Cuestión distinta es la de que siendo el mencionado
tributo un impuesto sobre el consumo resultase
necesario el informe parlamentario previsto en la disposición
adicional tercera de la Constitución. Pero este es otro
de los extremos debatidos al que nos referiremos
seguidamente.
7. Reprocha también el Gobierno de Canarias al
art. 7, apartado 2, de la Ley 66/1997, y el Parlamento
de Canarias al art. 9, apartados 1, 2, 6 y 10, y a la
disposición transitoria decimonovena, apartado 3, de la
misma Ley, la vulneración de la garantía procedimental
de colaboración establecida tanto en la disposición
adicional tercera de la Constitución como en el art. 46
EACan, dado que, sin tener en cuenta el carácter
obstativo del informe desfavorable de Parlamento canario,
la reforma sometida a dictamen fue aprobada por las
Cortes Generales.
El contenido de los preceptos impugnados puede
sintetizarse así: a) el art. 7 de la Ley 66/1997 modifica
la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de impuestos
especiales, creando un nuevo impuesto especial de
fabricación y, en concreto, un impuesto sobre la electricidad
que, por disposición expresa de su apartado 2 (que da
nueva redacción al apartado 1 del art. 3 de la Ley
38/1992) será de aplicación en todo el territorio
nacional, Islas Canarias, Ceuta y Melilla incluidas; b) el art. 9
de la Ley 66/1997 modifica varios artículos de la Ley
20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos
fiscales del régimen económico y fiscal de Canarias y,
en concreto, algunos preceptos relativos al impuesto
general indirecto canario, en lo que ahora importa, en
sus apartados 1, 2, 6 y 10; y c) la disposición transitoria
decimonovena, apartado 3, de la Ley 66/1997,
establece los porcentajes para la distribución entre la
Comunidad Autónoma, los Cabildos y los Ayuntamientos del
incremento del importe de la recaudación del impuesto
general indirecto canario como consecuencia del
aumento del tipo de gravamen aplicable a las labores del tabaco
en dicho impuesto.
Ya en este punto, es de señalar que, efectivamente,
el informe exigido por la disposición adicional tercera
de la Constitución y el art. 46.3 EACan fue
reiteradamente recabado, primeramente, por el Gobierno de la
Nación el 19 de septiembre de 1997 -con remisión
de adendas al Anteproyecto el 26 de septiembre y el
3 de octubre siguientes, y con envío de la versión
definitiva del Anteproyecto el 7 de octubre-, después por
el Congreso de los Diputados el 7 de octubre de 1997
y, finalmente, por el Senado, con carácter de urgencia,
el 15 de diciembre de 1997. Y emitidos los informes
en sesiones plenarias de 22 de octubre y 19 de diciembre
de 1997, tanto el Gobierno como el Parlamento canarios
entienden que el sentido desfavorable de aquéllos, por
su carácter vinculante, es decir, obstativo en caso de
disconformidad, impedía la aprobación de los preceptos
del Proyecto sometidos a consulta. Tanto el Abogado
del Estado como las representaciones del Congreso y
del Senado niegan tal virtualidad al informe desfavorable
del Parlamento canario, no sin dejar constancia de la
tardanza en la emisión del dictamen de 19 de diciembre
de 1997, para subrayar que el informe debe producirse
"en un plazo parlamentariamente útil".
Y dado que la cuestión planteada ha sido ya resuelta
por la STC 16/2003, de 30 de enero, FJ 9, bastará
con sintetizar su doctrina:
a) "La naturaleza vinculante del informe cuando sea
desfavorable, a diferencia de su carácter preceptivo (STC
35/1984, de 13 de marzo, FJ 6), no resulta ni "de la
imagen de la institución que tuvo ante sí el constituyente"
(STC 215/2000, de 18 de septiembre, FJ 6), ni de la
expresa dicción de los preceptos de la Constitución y
del bloque de la constitucionalidad repetidamente
invocados".
1) "En el primer sentido, y con el carácter de mera
aproximación a la cuestión, es de recordar que, como
antes hemos indicado, la Ley 30/1972, de 22 de julio,
sobre régimen económico-fiscal de Canarias, había
previsto para su modificación, el informe sobre los
anteproyectos -art. 30.1.d- a emitir por la Junta Económica
Interprovincial de Canarias, órgano este de función
consultiva y de propuesta -art. 29-, informe éste que
obviamente no tenía carácter vinculante".
2) "Y, desde luego, este carácter no deriva de la
disposición adicional tercera de la Constitución, que se
limita a exigir el informe previo de la Comunidad
Autónoma ni tampoco, frente a lo que señala el Gobierno
canario, del art. 46.3 EACan que, lejos de calificar el
informe como vinculante, únicamente exige una mayoría
de dos tercios para que pueda estimarse que la
Comunidad Autónoma canaria comparte la modificación
pretendida, sin que la exigencia de dicha mayoría
predetermine la naturaleza del informe".
b) "Ciertamente, junto a dicho informe preceptivo
para la modificación del régimen económico y fiscal de
Canarias, el art. 46.4 EACan ha previsto que "el
Parlamento canario deberá ser oído en los proyectos de
legislación financiera y tributaria que afecten al régimen
económico-fiscal de Canarias". Pero la coexistencia de
estas dos figuras estatutariamente reguladas -el informe
del apartado 3 y la audiencia del apartado 4, ambos
del art. 46 EACan- no permite entender que el informe
cuando es desfavorable resulta vinculante, pues esta
conclusión vendría a desconocer "el principio de supremacía
de la Constitución sobre el resto del ordenamiento
jurídico, del que los Estatutos de Autonomía forman parte
como norma institucional básica de la Comunidad
Autónoma que el Estado reconoce y ampara como parte
integrante de su ordenamiento jurídico (art. 147.1 CE)" (STC
18/1982, de 4 de mayo, FJ 1): la competencia sobre
el régimen económico y fiscal de Canarias corresponde,
en exclusiva, al Estado, en virtud de los títulos
competenciales contenidos en los arts. 133.1, 149.1.10, 13
y 14 CE, preceptos que atribuyen al Estado las
competencias sobre las materias a las que alude el art. 46.1
EACan (aduanas, comercio exterior y régimen fiscal), y
es evidente que si atribuyéramos naturaleza vinculante
al informe previsto en la disposición adicional tercera
de la Constitución a los efectos de establecer un nuevo
impuesto o modificar uno ya existente, se estaría no
sólo -como señala el Abogado del Estado- anulando
la potestad originaria del Estado para establecer tributos
prevista en el citado art. 133.1 CE, sino también
concediendo un derecho de veto a la Comunidad Autónoma
recurrente o, mejor dicho, a la minoría de su Parlamento,
pues bastaría con 21 diputados -de un total de
60para bloquear cualquier iniciativa del Estado dirigida a
modificar el régimen económico y fiscal de Canarias.
En definitiva, como señalamos en la STC 191/1994,
de 23 de junio (en relación con el régimen de los
depósitos aduaneros) "un informe preceptivo y vinculante
equivaldría a una autorización y significaría privar de su
carácter exclusivo a esta competencia estatal" (FJ 4).
-La dualidad de figuras jurídicas previstas en el art. 46.3
y 4 EACan, con su diferente régimen jurídico, ha de
proyectarse sobre el sistema de mayorías aplicable en
el Parlamento canario, de suerte que, en lo que ahora
importa, para que el informe del apartado 3 pueda
resultar favorable será necesaria la aprobación de las dos
terceras partes de sus miembros y, después, ya en el
ámbito de las Cortes Generales, serán éstas las que
valoren, en su caso, la relevancia política a atribuir a la
inexistencia de un informe favorable -el propio Gobierno
canario destaca que el informe es "un acto político, derivado
básicamente del órgano del que emana, y no puramente
técnico"".
En suma, habiéndose dado cumplimiento al tramite
previsto en la disposición adicional tercera de la
Constitución y en el art. 46.3 EACan, y no teniendo el informe
emitido por el Parlamento de Canarias los efectos
vin
culantes pretendidos por los recurrentes, no puede
estimarse este motivo del recurso.
8. Queda por examinar, finalmente, la vulneración
que el Parlamento de Canarias imputa al apartado 3
de la disposición transitoria decimonovena de la Ley
66/1997, y que se refiere a la invasión de la competencia
autonómica prevista en los arts. 30.32 y 59 g) del
Estatuto de Autonomía de Canarias, preceptos que tras la
modificación operada por la Ley Orgánica 4/1996, de
30 de diciembre, atribuyen a esta Comunidad Autónoma
la competencia exclusiva para establecer los criterios
de distribución y porcentajes de reparto de los recursos
derivados del régimen económico y fiscal de Canarias.
Y a este respecto es de señalar:
a) El art. 30 EACan prescribe que "la Comunidad
Autónoma de Canarias, de acuerdo con las normas del
presente Estatuto, tiene competencia exclusiva en las
siguientes materias: ... 32. El establecimiento de los
criterios de distribución y porcentajes de reparto de los
recursos derivados del Régimen Económico y Fiscal de
Canarias", y el art. 59 EACan dispone que "se regularán
necesariamente mediante ley del Parlamento canario las
siguientes materias: ... g) Los criterios de distribución
y porcentajes de reparto de los recursos derivados del
régimen económico-fiscal de Canarias".
Ha de advertirse que estos preceptos, en la redacción
transcrita, entraron en vigor el día 31 de diciembre de
1996 (disposición final única de la citada Ley
Orgánica 4/1996).
b) Por su parte, el apartado 3 de la disposición
transitoria decimonovena de la Ley 66/1997, de 30 de
diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del
orden social, establece el reparto en Canarias de los
ingresos derivados del aumento del tipo de gravamen
en el impuesto general indirecto canario aplicable a las
labores del tabaco, en los siguientes términos: "3. El
incremento del importe de la recaudación del impuesto
general indirecto canario obtenido por las importaciones
y entregas interiores de labores de tabaco rubio y de
sucedáneos del tabaco sobre el importe que se hubiera
obtenido aplicando el tipo impositivo del 20 por 100,
se distribuirá de la forma siguiente: a) El 95 por 100
corresponderá a la Comunidad Autónoma de Canarias;
b) El 5 por 100 restante corresponderá a los Cabildos
Insulares. La distribución de este porcentaje a los
Cabildos Insulares y a los Ayuntamientos de sus Islas
respectivas se realizará conforme a lo dispuesto en la letra
b) del art. 64 de la Ley 20/1991, de 7 de junio, de
Modificación de los Aspectos Fiscales del Régimen
Económico-Fiscal de Canarias".
El Abogado del Estado alega que esta disposición
estatal tenía un carácter puramente transitorio en
previsión de que no se dictase norma autonómica
reguladora de la distribución del incremento de la
recaudación derivado de la elevación del tipo impositivo. Se
trataría, así, de una normativa supletoria.
Pero atribuida, como hemos visto, a la competencia
exclusiva de la Comunidad Autónoma la fijación de los
criterios de distribución de los recursos del régimen
económico y fiscal canario, ha de recordarse que nuestra
doctrina nos ha llevado "a considerar viciadas de
incompetencia y, por ello, nulas, las normas que el Estado
dicte con el único propósito de crear Derecho supletorio
del de las Comunidades Autónomas en materias que
sean de la exclusiva competencia de éstas" (SSTC
147/1991, de 4 de junio, FJ 7, 118/1996, de 27 de
junio, FJ 6, y 61/1997, de 20 de marzo, FJ 12), siendo
de añadir: a) que ya el art. 64 de la Ley 20/1991, no
sólo había atribuido el rendimiento del impuesto general
indirecto canario a la Comunidad Autónoma de Canarias,
sino que procedió a distribuir el importe de la
recaudación líquida derivada del mismo entre la propia
Comunidad Autónoma (el 50,35 por 100) y los Cabildos
Insulares (el otro 49,65 por 100 restante), distribuyendo
estos últimos la parte que les corresponda con los
Ayuntamientos de su isla (60 por 100 para los Cabildos y
40 por 100 para los Ayuntamientos); y b) que, más
concretamente, la disposición adicional decimoquinta de la
Ley de Canarias 13/1997, de 23 de diciembre, de
presupuestos generales de la Comunidad Autónoma para
1998, preveía que "si por ley estatal se procediera a
la modificación para 1998 de los tipos del impuesto
general indirecto canario aplicable a las labores del
tabaco, el incremento del importe de la recaudación del
citado impuesto obtenido por las importaciones y entregas
interiores de labores de tabaco rubio y de sucedáneos
del tabaco sobre el importe que se hubiera obtenido
aplicando el tipo impositivo del 20 por 100, se distribuirá
de la siguiente forma: a) El 95 por 100 corresponderá
a la Comunidad Autónoma de Canarias; b) El 5 por 100
restante corresponderá a los Cabildos Insulares. La
distribución de este porcentaje a los Cabildos Insulares y
a los Ayuntamientos de sus Islas se realizará conforme
a lo dispuesto en la letra b) del artículo 64 de la Ley
20/1991, de 7 de junio, de Modificación de los Aspectos
Fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias".
En conclusión, si desde la aprobación de la Ley
Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, de reforma de la Ley
Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de
Autonomía de Canarias, que entró en vigor el día 31
de diciembre de 1996, corresponde al Parlamento de
Canarias -conforme al nuevo art. 59 g) EACan- la
regulación por ley del establecimiento de los criterios de
distribución y porcentajes de reparto de los recursos
derivados del régimen económico y fiscal de Canarias,
materia esta que, según el art. 30.32 EACan, en la nueva
redacción dada por aquella Ley Orgánica, pasa a ser
desde esa fecha competencia exclusiva de la Comunidad
Autónoma de Canarias, siendo el impuesto general
indirecto canario uno los recursos derivados del régimen
económico y fiscal canario, al tratarse de un impuesto
estatal indirecto atribuido en su totalidad a la financiación
de la hacienda canaria, resulta claro que es a la
Comunidad Autónoma de Canarias y no al Estado a quien
corresponde el ejercicio de la competencia (competencia
en virtud de la cual el Parlamento de Canarias ha dictado
recientemente la Ley 9/2003, de 3 de abril, de medidas
tributarias y de financiación de las haciendas territoriales
canarias).
Sentado esto, debe concluirse que, dado que el
Estado carece de la competencia -desde el día 31 de
diciembre de 1996- para regular los criterios de distribución
y porcentajes de reparto de los recursos derivados del
régimen económico y fiscal de Canarias, el apartado 3
de la disposición transitoria decimonovena de la Ley
66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales,
administrativas y del orden social, debe ser declarado
inconstitucional y nulo.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.o Estimar parcialmente el recurso de
inconstitucionalidad núm. 1453/98 planteado por el Parlamento
de Canarias, declarando inconstitucional y nulo el
apartado 3 de la disposición transitoria decimonovena de
la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas
fiscales, administrativas y del orden social.
2.o Desestimar el recurso de inconstitucionalidad
núm. 1453/98 en todo lo demás.
3.o Desestimar el recurso de inconstitucionalidad
núm. 1000/98 promovido por el Gobierno de Canarias,
contra el art. 7.2 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre,
de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del
Estado".
Dada en Madrid, a treinta de junio de dos mil
cuatro.-María Emilia Casas Baamonde.-Guillermo Jiménez
Sánchez.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Javier
Delgado Barrio.-Elisa Pérez Vera.-Roberto García-Calvo y
Montiel.-Eugeni Gay Montalvo.-Jorge
Rodríguez-Zapata Pérez.-Ramón Rodríguez Arribas.-Pascual Sala
Sánchez.-Manuel Aragón Reyes.-Pablo Pérez Tremps.
-Firmado y rubricado.
Fuente: Boletin Oficial del Estado (BOE) Nº 180 del Martes 27 de Julio de 2004. Suplemento del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional.